ACTA N.º 63-2019

Sesión ordinaria celebrada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las diez horas del dos de julio de dos mil diecinueve, con asistencia de los señores Magistrados Luis Antonio Sobrado González –quien preside–, Max Alberto Esquivel Faerron y Fernando del Castillo Riggioni.

ARTÍCULO PRIMERO. APROBACIÓN DE ACTAS ANTERIORES.

A) Se leyó y aprobó el acta de la sesión ordinaria inmediata anterior.

ARTÍCULO SEGUNDO. ASUNTOS DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL.

A) Informe sobre modificaciones al Manual Descriptivo de Clases de Puestos. Del señor José Francisco Rodríguez Siles, Director Ejecutivo, se conoce oficio n.° DE-1765-2019 del 21 de junio de 2019, recibido en la Secretaría General de este Tribunal el 24 de junio de 2019, mediante el cual se refiere a modificaciones al Manual Descriptivo de Clases de Puestos.

Se dispone: De previo a resolver y por tratarse de eventuales modificaciones al Manual Descriptivo de Clases de Puestos, se concede audiencia a la Unión Nacional de Empleados Electorales y Civiles (UNEC) y al Sindicato de Empleados del Tribunal Supremo de Elecciones (SETSE), por el plazo de diez días hábiles, para lo cual la Dirección Ejecutiva suministrará a los estimables representantes sindicales la información que sea de su interés. ACUERDO FIRME.

B) Consulta de resolución de permuta de plazas en la Sección de Actos Jurídicos. Del señor Luis Antonio Bolaños Bolaños, Director General del Registro Civil, se conoce en consulta la resolución n.° DGRA-191-2019 de las trece horas del veintiséis de junio de dos mil diecinueve, recibida el día siguiente en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"En atención a lo planteado en el oficio n.° RH-1301-2019 del 26 de junio del año en curso y de conformidad a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo Elecciones y del Registro Civil, el artículo 37 de su Reglamento, asimismo, lo dispuesto en el artículo 46 del Reglamento Autónomo de Servicios del TSE, RESUELVO: Permutar en sus cargos a los siguientes funcionarios:

Quedo atento a lo que bien estime disponer el Tribunal.".

Se dispone: Aprobar. ACUERDO FIRME.

C) Consulta de resolución de ascenso en propiedad en la Oficina Regional de Heredia. Del señor Luis Antonio Bolaños Bolaños, Director General del Registro Civil, se conoce en consulta la resolución n.° DGRA-192-2019 de las trece horas del veintiséis de junio de dos mil diecinueve, recibida el día siguiente en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 13 y 14 de la Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil y 34 de su respectivo reglamento, RESUELVO efectuar el ascenso en propiedad que se detalla a continuación:

Quedo atento a lo que bien estime disponer el Superior.".

Se dispone: Aprobar. ACUERDO FIRME.

D) Solicitud de prórroga para rendir informe relativo a la definición de los perfiles de los puestos de los funcionarios de la Contaduría institucional. Del señor José Francisco Rodríguez Siles, Director Ejecutivo, se conoce oficio n.° DE-1824-2019 del 27 de junio de 2019, recibido el día siguiente en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"En relación con lo dispuesto por el Superior, en sesión ordinaria n.° 36-2019, comunicado mediante oficio n.° STSE-0644-2019, de fecha 28 de marzo de 2019, concerniente a la aprobación de varias recomendaciones, dentro de las cuales destaca la n° 4, que versa sobre lo siguiente:

4. Que, en el plazo de tres meses, la Dirección Ejecutiva y el Departamento de Recursos Humanos rindan ante este Consejo un estudio administrativo, relativo a la definición de los perfiles de los puestos de los funcionarios de dicha Contaduría para comprobar que los mismos cumplan a cabalidad con todos los requisitos que tanto la Ley Orgánica del TSE y del Registro Civil y demás normativa vigente exigen para el ejercicio de esos cargos. (El resaltado no corresponde al texto original).

Al respecto, es importante destacar que sobre lo instruido, esta Dirección ha venido trabajando en el estudio administrativo sobre la definición de los perfiles de los puestos de la Contaduría, aún antes del citado acuerdo, toda vez que se trata de un tema relacionado con un informe vinculado con el puesto del Contador que se suscitó desde el año anterior.

No obstante, en el desarrollo del informe para atender el punto 4 que nos ocupa, este Despacho ha constatado que el abordaje del estudio en cuanto al análisis de los perfiles debe darse en un contexto más amplio del que considera el acuerdo del Superior, estudio que conlleva un análisis que indefectiblemente ha ameritado contar con información de entes externos como el Colegio de Contadores Privados de Costa Rica y el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, sobre la cual aún se está  a la espera de recibir parte de la información que fue requerida, resultando que el análisis de los perfiles no puede darse de manera aislada del marco organizacional, ocupacional y normativo, en general; toda vez que, el alcance del estudio también debe comprender un examen ocupacional complejo de cada uno de los puestos lo que a su vez implicará la participación técnica del Departamento de Recursos Humanos, aunado a que resulta oportuno integrar como parte del estudio la petición formulada mediante oficio CONT-0425-2018, vinculado con la adopción e implementación de la Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP), que no puede ser ajena al accionar de la Contaduría.

En virtud de lo expuesto, si bien es cierto esta Dirección ha venido efectuando diferentes acciones para atender lo instruido por el Superior, el abordaje que amerita el estudio, aunado a las múltiples actividades que debe atender esta Dirección y el Departamento de Recursos Humanos, hacen necesario disponer de un plazo mayor, para lo cual se solicita conceder una prórroga de 2 meses.".

Se dispone: Conceder la prórroga conforme se solicita. ACUERDO FIRME.

E) Recargo de funciones de la jefatura del Departamento de Programas Electorales. Del señor Erick Adrián Guzmán Vargas, Secretario General de este Tribunal, se conoce oficio n.° STSE-1385-2019 del 1.° de julio de 2019, mediante el cual literalmente manifiesta:

"En atención a lo solicitado por la respectiva jefatura y previo análisis de los requisitos y condiciones, me permito proponer la aprobación del recargo de funciones que se detalla a continuación:

Quedo atento a lo que a bien estime disponer el Tribunal.".

Se dispone: Aprobar el recargo de funciones conforme se solicita. ACUERDO FIRME.

F) Comunicación de fin de permiso sin goce de salario. Del señor Luis Diego Brenes Villalobos, Secretario Académico del Instituto de Formación y Estudios en Democracia (IFED), se conoce correo electrónico recibido el 1.° de julio de 2019 en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Me resulta sumamente grato comunicarles que a partir del siguiente 1.° de agosto me estaré reintegrando a labores ordinarias en el Tribunal Supremo de Elecciones.

Conforme al acuerdo adoptado por el TSE en el artículo segundo de la sesión ordinaria n.° 72-2018 se me concedió licencia sin goce de salario, por un año, a partir del día 5 de agosto del 2018. Asimismo, a lo interno de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica solicité, y se me autorizó por parte del Consejo Asesor de la Facultad, permiso sin goce de salario por medio tiempo, tomando como fecha de partida el 1.° de agosto de este 2019.

Aunque informalmente ya he comunicado lo propio a los señores magistrados, en razón de las fechas ahora expuestas, mucho agradezco la comunicación formal respectiva y tomar nota del adelanto -en cinco días- en mi regreso al TSE, lo anterior a efecto de los consecuentes trámites administrativos internos.

Quedo atento a cualquier aclaración necesaria.".

Se dispone: Autorizar el retorno del señor Brenes Villalobos a sus labores ordinarias en su puesto en propiedad a partir del 1.° de agosto de 2019. Tomen nota la Dirección General del IFED y el Departamento de Recursos Humanos. ACUERDO FIRME.

G) Nombramientos interinos en distintas unidades administrativas. De los señores Erick Adrián Guzmán Vargas, Secretario General de este Tribunal, y Luis Antonio Bolaños Bolaños, Director General del Registro Civil, se conoce oficio n.° STSE-1386-2019 del 1.° de julio de 2019, mediante el cual literalmente manifiestan:

"En atención a lo solicitado por las respectivas jefaturas, según lo planteado por el Departamento de Recursos Humanos en oficio n.° RH-1336-2019 y de conformidad con lo estipulado en el artículo 25 del Reglamento a la Ley de Salarios y Régimen de Méritos del TSE, nos permitimos proponer la aprobación de las prórrogas de los nombramientos interinos que se detallan a continuación:

Se indica además que el mismo Departamento de Recursos Humanos ha realizado las consultas pertinentes a los integrantes del Registro de Elegibles Permanente, e indica que se encuentra agotado para nombramientos interinos, por no haber más interesados en ese tipo de designaciones.

Quedamos atentos a lo que a bien estime disponer el Tribunal.".

Se dispone: 1.- Incorporar al orden del día. 2.- Nombrar conforme se propone, con la observación según la cual eventuales prórrogas deben ser expresamente autorizadas por este Tribunal. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO TERCERO. ASUNTOS DEL CONSEJO DE DIRECTORES.

A) Estudio de factibilidad para la construcción del nuevo edificio del Tribunal Supremo de Elecciones. Del señor Héctor Fernández Masís, Coordinador del Consejo de Directores, se conoce oficio n.° CDIR-0221-2019 del 26 de junio de 2019, recibido el día siguiente en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Se comunica el acuerdo adoptado en el artículo único de la sesión extraordinaria n.º 31-2019, celebrada el 26 de junio de 2019 por el Consejo de Directores, integrado por los señores Héctor Enrique Fernández Masis, Director General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos –quien preside–; Erick Adrián Guzmán Vargas, Secretario General del TSE; Luis Antonio Bolaños Bolaños, Director General del Registro Civil; José Francisco Rodríguez Siles, Director Ejecutivo; Rodrigo Abdel Brenes Prendas, Secretario General del Instituto de Formación y Estudios en Democracia y Armenia Masis Soto, Directora General a.i. de Estrategia Tecnológica, que dice:

«Del señor Vinicio Mora Mora, Subjefe del Departamento Legal, se conoce oficio DL-348-2019 del 25 de junio de 2019, recibido el mismo día en la Coordinación de este Consejo, relacionado con el estudio de factibilidad para la construcción del nuevo edificio del TSE, el cual después de una serie de consideraciones concluye:

“IV.- Conclusión

Conforme lo expuesto, este Departamento considera que en lo que al Tribunal Supremo de Elecciones se refiere, en razón de los principios de separación de poderes e independencia de funciones que rige ese órgano electoral y las relaciones con el Poder Ejecutivo, no está en la obligación de inscribir el proyecto de construcción de un nuevo edificio en el Banco de Proyectos de Inversión Pública del Mideplan para la la elaboración o programación presupuestaria de las entidades públicas.”

Relacionado con el mismo tema, se conoce oficio DE-1799-2019 del señor José Francisco Rodríguez Siles, Director Ejecutivo, del 25 de junio de 2019, recibido el mismo día en la Coordinación de este Consejo, mediante el cual da respuesta a lo acordado por el Consejo de Directores en sesión ordinaria n.° 28-2019, y manifiesta, en lo que interesa, lo siguiente:

“Tal y como se explica en el estudio de factibilidad antes citado, particularmente en el apartado 7.5., de acuerdo con la información financiera recabada en el sondeo de mercado, la figura de fideicomiso de obra pública resulta la opción de financiamiento -comparativamente con el crédito bancario- más onerosa, en principio, durante las etapas preoperativa (18 meses), no así en la etapa constructiva (18 meses), esto desde el punto de vista de los desembolsos que se deben considerar en el presupuesto institucional. Esta situación se debe, entre otras cosas, a que los datos aportados por las entidades financieras -para crédito bancario- muestran única y exclusivamente la información asociada directamente al desarrollo de la obra, es decir, no muestra costos conexos a la planificación, administración y ejecución del proyecto, lo que a todas luces incrementa el monto señalado. Tal condición no ocurre para el caso del fideicomiso de obra pública, en donde los montos establecidos en el estudio, sí contemplan los costos antes indicados.

Así las cosas, en la etapa preoperativa la erogación asciende a los ¢1.310.367.561,48, para la figura del fideicomiso, no obstante, en el caso del crédito bancario, en esta misma etapa el monto calculado es de ¢1.058.367.561,48, para una diferencia de ¢252.000.000,00. Resulta necesario aclarar que adicionalmente al monto total del crédito bancario, se deben considerar los costos asociados a la elaboración de diseños, planos y permisos (estudios preliminares, diseño y anteproyecto, planos, permisos municipales, CFIA e inspecciones de obra) lo cual ronda los ¢1.000.000.000,00, monto equivalente al 11,265% del costo de la obra, que debe ser asumido por la institución.

Adicionalmente, tal como lo indica el estudio de factibilidad, específicamente en la conclusión 9.14, para el caso del préstamo bancario los alquileres de los edificios actualmente arrendados por la institución se deberán mantener por un plazo adicional de 18 meses –por cuanto el plazo de construcción es de 36 meses- con respecto a la alternativa del fideicomiso, este plazo adicional genera una erogación que asciende a ¢1.058.367.561,48 que la institución debe erogar de más por este concepto. De igual forma, otro elemento a considerar es que, mediante la figura del fideicomiso de obra pública, la cancelación del compromiso financiero adquirido se daría 6.5 años antes, lo que equivaldría a ¢6.661.653.393,72, en comparación con el crédito bancario, por lo que la institución se liberaría anticipadamente de programar ese pago dentro de su presupuesto anual.

Otro elemento a considerar es que, el monto proyectado por concepto de fideicomiso incluye los pagos mensuales para la Unidad Administradora de Proyectos (UAP), los cuales se extienden por los 240 meses de duración de esta figura; en caso de que la institución asuma un crédito bancario deberá valorar a lo interno, la capacidad técnica y humana del personal que podría asumir la planificación, administración y ejecución del proyecto. Lo óptimo sería la creación de una UAP, entendida tal y como se indica en el apartado 7.4 del estudio de factibilidad, como “un grupo multidisciplinario, experto en administrar, ejecutar y fiscalizar las obras (…) se encarga de formalizar relaciones contractuales, hace pagos a proveedores, decide sobre la inversión de recursos, acuerda el plan de adquisición de bienes y lleva la contabilidad del proyecto”, esto para que asuma durante la fase preoperativa y constructiva, el control y decisiones del proyecto, así como la rendición de cuentas ante eventuales situaciones adversas que se puedan presentar en el desarrollo de este.

De ser conformada por personal interno del TSE, se debe tomar en cuenta que la dedicación a las labores en torno al proyecto deberá ser a tiempo completo, por cuanto supondrá la sustitución dentro de las unidades administrativas en las que se encuentran asignados. Esto además supone el contar con plazas nuevas dentro de la relación de puestos institucional, lo cual está siendo limitado por las políticas nacionales de contención del gasto. A manera de ejemplo, si esta unidad fuera conformada por personal externo a la institución y bajo los lineamientos establecidos en la Ley n.° 9635 Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el costo mensual por concepto de salarios, para un mínimo de 8 profesionales en diferentes ramas de relación directa con el proyecto, ascendería alrededor de los ¢12.000.000,00, para una jornada laboral de 8 horas diarias (con base en puestos de Profesional Ejecutor 3). Con base en la experiencia de otros proyectos de esta naturaleza, los mismos se desarrollan en jornadas de 24/7, con el fin de cumplir con los tiempos establecidos para el avance de la obra, por tal razón el anterior cálculo podría hasta triplicarse, resultando un monto mucho mayor que el establecido para el pago de la UAP en el escenario del fideicomiso (¢7.000.000,00 por mes en las fases preoperativa y constructiva y ¢3.500.000,00 en la fase operativa).

Es importante considerar que para el caso de un crédito bancario, los desembolsos por parte de la entidad financiera, se dan contra avance de obra, por lo que cualquier atraso en la planificación del proyecto implicaría su postergación y el incurrir en mayores costos, tales como el pago adicional de un 2% a la tasa de interés del préstamo por atrasos en la entrega de información financiera –según información obtenida en el sondeo de mercado-, que es una condición previa para los desembolsos; se extiende el tiempo de arrendamiento de las edificaciones en las que se ubican las unidades administrativas a trasladar, así como mayores costos por el pago de salarios a las personas funcionarias de la Unidad Administradora del Proyecto, entre otros.

Es necesario destacar que, para un proyecto de esta envergadura, las decisiones que se tomen deben basarse no solo en aspectos numéricos, sino también es necesario considerar una serie de factores cualitativos que están vinculados a los costos de oportunidad y que no son cuantificables, tal es el caso del riesgo de asumir el proyecto sin contar con la experiencia en la planificación, administración y ejecución de este tipo de obras, tema que no es parte de las actividades sustantivas que desarrolla la institución.

Por otra parte, la opción del crédito bancario podría sumarle complejidad al proceso de elaboración del presupuesto institucional, en lo que se refiere a la programación de los desembolsos contra el avance de las obras durante las etapas preoperativa y constructiva, siendo que cualquier atraso en las obras afectaría la programación de desembolsos y la consecuente ejecución del presupuesto institucional. Caso contrario para la figura del fideicomiso, donde las cuotas para el pago de fiducia, UAP y arrendamiento, están claramente definidas para cada una de las etapas, lo que constituye una facilidad para el ejercicio presupuestario. Además, debe considerarse que, en el caso de un crédito bancario, los desembolsos ingresarían eventualmente a la caja única del Estado, lo cual podría implicar mayor tramitología para la utilización de los recursos.

Adicionalmente, es importante señalar que de acuerdo a la experiencia de otras instituciones públicas que están desarrollando proyectos bajo la figura del fideicomiso, esta permite que en caso de una eventualidad que conlleve la necesidad de contar con mayores recursos financieros como parte del patrimonio fideicometido, se puedan aplicar adendas al contrato original para incrementar los recursos, esta situación no aplica para el caso de un crédito bancario, en el cual el monto aprobado es el definitivo y único para el desarrollo de la obra.

Así las cosas, una vez señaladas las razones cuantitativas y cualitativas expuestas –en la mayoría de los casos- en el estudio de factibilidad y reiteradas en el presente documento, por las cuales se recomienda la figura del fideicomiso de obra pública para desarrollar el proyecto del nuevo edificio del TSE, se deja a consideración de ese cuerpo colegiado, para lo que a bien se tenga, los anteriores argumentos.”

Se dispone: Acoger las conclusiones tanto del señor Vinicio Mora Mora, Subjefe del Departamento Legal, como del señor José Francisco Rodríguez Siles, Director Ejecutivo. Elevar este asunto a conocimiento del Superior con la recomendación de que se autorice a la Dirección Ejecutiva a continuar con los trámites pertinentes. ACUERDO FIRME.»".

Se dispone: Autorizar conforme se solicita, procedan a gestionar lo que corresponda a sus cargos -de forma prioritaria- la Dirección Ejecutiva y la Proveeduría institucional. Conforme al criterio del Consejo de Directores, este Tribunal entiende que la mejor forma de satisfacer la necesidad de construir en los terrenos de estos organismos electorales para cesar en el pago de alquileres lo es la vía del fideicomiso, conforme a las valoraciones expuestas en el referido estudio de factibilidad. No obstante, también es lo cierto que por la situación fiscal que atraviesa el país, el realizar erogaciones que aumenten el presupuesto institucional resulta inconveniente, por lo que se instruye al Consejo de Directores para que adecúen su propuesta constructiva de forma tal que los costos de la consecución de dicho fideicomiso no superen las erogaciones que actualmente realiza la institución por concepto de alquiler, debiendo para ello replantear el anteproyecto constructivo a uno más austero, lo anterior en el plazo de un mes. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO CUARTO. ASUNTOS INTERNOS DIVERSOS.

A) Comunicación respecto de la realización de simulacro de evacuación a nivel nacional. Del señor Richard Poveda Solórzano, Coordinador del Comité Central de Emergencias, se conoce oficio n.° CCE-013-2019 del 26 de junio de 2019, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Me permito hacer de su conocimiento, que para el próximo 19 de agosto a las 10:00 horas se efectuará un simulacro de evacuación a nivel nacional, y como somos parte de la Red de Comités de Emergencias de San José es muy importante nuestra participación. Tomando en cuenta que estos ejercicios nos preparan para una eventual emergencia, siendo la vida humana lo más importante, por lo que es necesario que constantemente practiquemos la forma adecuada de evacuar.

Con base en lo anterior, solicitamos autorización para inscribirnos en la participación del Simulacro mediante una plataforma especifica (…) que nos permitirá evaluar varios aspectos.".

Se dispone: Autorizar conforme se solicita. ACUERDO FIRME.

B) Informe n.° IPAC-02-2019, relativo a la autoevaluación de calidad de la Auditoría Interna en 2018. Del señor Franklin Mora González, Auditor Interno, se conoce oficio n.° AI-202-2019 del 28 de junio de 2019, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Para los fines pertinentes y con la aprobación del suscrito, me permito acompañar el Informe N.° IPAC-02-2019, relativo a la autoevaluación de calidad de esta Auditoría Interna, correspondiente al período 2018.

Dicho informe se emite en cumplimiento del numeral 1.3.1 de las “Normas para el ejercicio de la auditoría interna en el Sector Público”, así como de conformidad con lo dispuesto por las “Directrices para la autoevaluación anual y la evaluación externa de calidad de las auditorías internas del Sector Público”, emitidas por la Contraloría General de la República.

No omito manifestar que conforme a lo requerido por las mencionadas directrices, el informe que se adjunta fue puesto en conocimiento del personal de esta Auditoría Interna.".

Se dispone: Tener por rendido el informe; continúese informando sobre el particular. Hágase del conocimiento del Consejo de Directores. ACUERDO FIRME.

C) Índice salarial actualizado para el primer semestre de 2019. Del señor José Francisco Rodríguez Siles, Director Ejecutivo, se conoce oficio n.° DE-1761-2019 del 24 de junio de 2019, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"En acuerdo adoptado por el Superior en la sesión ordinaria n.° 14-2019, celebrada el 31 de enero de 2019, comunicado en oficio STSE-0209-2019 de esa misma fecha, ese órgano colegiado dispuso aprobar el índice salarial para el primer semestre de 2019 con un rige a partir del 1° de enero de 2019, así como el índice salarial correspondiente a las clases con puestos existentes que a partir de este año se definen en la modalidad presupuestaria de salario único.

Sin embargo, ahora resulta necesario la actualización de dicho índice producto de  la reciente reforma de los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas n.°9635, referente al empleo público, publicada en el Alcance n.° 113 del Diario Oficial del 22 de mayo de 2019, artículos que guardan relación con los artículos 50 y 54 contenidos en la referida Ley 9635, siendo que el número 50, indica que … a partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable, y el artículo 54, señala que … Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018.

Al respecto, a partir de la citada reforma, se dispone que la conversión de anualidades e incentivos a montos nominales resultará de la aplicación del porcentaje al salario base a julio de 2018 y no el de enero 2018 como originalmente lo estableció la Ley 9635, motivo por el cual, para aprobación del Superior, se remite el índice salarial actualizado a enero de 2019, así como el cuadro con los pluses a valor nominal fijo.".

Del señor Vinicio Mora Mora, Jefe a. i. del Departamento Legal, se conoce oficio n.° DL-371-2019 del 1.° de julio de 2019, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual rinde informe validando la solicitud formulada por el señor Rodríguez Siles en el oficio dicho.

Se dispone: 1.- Incorporar ambos oficios al orden del día. 2.- Aprobar conforme se propone. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO QUINTO. ASUNTOS DE ORGANISMOS INTERNACIONALES.

A) Misión de Observación Electoral para las Elecciones Municipales de 2020. Del señor Luis Almagro, Secretario General de la Organización de Estados Americanos, se conoce oficio n.° OSG/186-19 del 12 de junio de 2019, recibido –vía correo electrónico– en la Secretaría General de este Tribunal el 28 de junio de 2019, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Me complace acusar recibo de su carta de fecha 4 de junio de 2019, en la que se invita a la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (OEA) a observar las Elecciones Municipales para elegir Alcaldes, Regidores, Síndicos, Intendentes, Concejales de Distrito y Concejales Municipales Distrito a llevarse a cabo el 2 de febrero de 2020 en Costa Rica.

Por medio de la presente confirmo que la OEA tendría el honor de desplegar una Misión de Observación Electoral (MOE) en Costa Rica. El despliegue de dicha Misión estará sujeta a la recepción de los recursos necesarios para llevarla a cabo.

La OEA sigue comprometida con el fortalecimiento de los procesos electorales en las Américas, a través de sus esfuerzos de observación y cooperación técnica. En este contexto, será un placer para la OEA seguir trabajando con una institución como el Tribunal Supremo de Elecciones.

Aprovecho la oportunidad para saludarle y renovar las seguridades de mi más alta consideración.".

Se dispone: Agradecer al señor Luis Almagro, Secretario General de la OEA, la favorable acogida a la solicitud planteada por este Tribunal. A fin de que se presten todas las facilidades que se requieran para el cabal cumplimiento de los objetivos de dicha misión, pase a la Dirección General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos. Hágase del conocimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO SEXTO. ASUNTOS EXTERNOS.

A) Archivo de proyecto de ley que deja sin efecto consulta. De la señora Daniela Argüello Bermúdez, Jefa de Área de Comisiones Legislativas VII de la Asamblea Legislativa, se conoce correo electrónico recibido el 27 de junio de 2019, mediante el cual indica que el proyecto de ley consultado "Ley para fortalecer la fiscalización financiera y la institucionalización de los partidos políticos", expediente n.° 19.608, fue archivado, por lo que ruega dejar sin efecto dicha consulta.

Se dispone: Tomar nota, como al efecto lo harán los señores Erick Adrián Guzmán Vargas, Secretario General de este Tribunal, Héctor Fernández Masís, Director General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos y Andrei Cambronero Torres, Letrado de este Tribunal. ACUERDO FIRME.

B) Consulta legislativa del proyecto de “Ley marco de empleo público”, expediente n.° 21.336. De la señora Erika Ugalde Camacho, Jefe de Área de Comisiones Legislativas III de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.° CG-027-2019 del 10 de junio de 2019, recibido el mismo día –vía correo electrónico– en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Con instrucciones de la Presidencia de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, y en virtud del informe de consulta obligatoria del Departamento de Servicios Técnicos, se solicita el criterio de esa institución en relación con el proyecto 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”, el cual se adjunta.

Se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho días hábiles y, de ser posible, enviar también el criterio de forma digital. La Comisión ha dispuesto que en caso de requerirlo se le otorgará una prórroga de 8 días hábiles adicionales por una única vez.".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

Consideraciones preliminares.

El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone, en forma preceptiva, que tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral” la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elección popular, solo se podrán convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.

Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de este Organismo Electoral, evacuar las consultas que el órgano legislativo realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Colegiado ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no solo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Colegiado, lo anterior a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema. 

Sobre el proyecto consultado.

La Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa somete en consulta de este Tribunal el proyecto legislativo “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”, tramitado en el expediente legislativo número n.° 21.336.

La iniciativa legislativa consultada -según su exposición de motivos- tiene como propósito “encaminar el servicio público hacia un ordenamiento jurídico más homogéneo entre sí, dirigido a disminuir las distorsiones generadas por la fragmentación, en un contexto de eficacia y eficiencia”; lo anterior a partir de las recomendaciones realizadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE) y la Contraloría General de la República.

Procura regular las relaciones de empleo entre el Estado y sus funcionarios, asegurar la eficiencia y eficacia en la prestación del servicio, así como la protección de los derechos laborales en el ejercicio de la función pública, en el marco de un único régimen de empleo público coherente, equitativo, transparente y moderno, bajo el principio de Estado como patrono único y cuyos alcances aplicaría, entre otras dependencias, al Tribunal Supremo de Elecciones (artículo 2 inciso a).

Pretende la creación del denominado Sistema General de Empleo Público, cuya rectoría recae en el Ministerio de Planificación y Política Económica, como encargado de establecer, dirigir y coordinar la emisión de políticas públicas y lineamientos tendientes a la estandarización, simplificación y coherencia del empleo público, entre otras funciones (arts. 5 y 6). Como parte del referido sistema figura el Consejo Técnico Consultivo de Empleo Público, que tendría un rol de asesor del Ministerio de Planificación en materia de empleo público, que estaría conformado por un representante del Ministerio de Planificación -quien presidirá- y representantes del Ministerio de Hacienda, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Dirección General del Servicio Civil, Poder Judicial, entre otros.  Contará además con representación de organizaciones sindicales (art. 7).

La iniciativa en estudio propone la organización de un Régimen General de Empleo Público compuesto por diferentes subregímenes de personas funcionarias públicas que laboran en las dependencias señaladas en su artículo 2.  En el caso del Tribunal Supremo de Elecciones y su funcionariado, el inciso a) del artículo 15 los incluye en el subrégimen de “personas servidoras públicas en general”, en tanto no están incluidos en los restantes subregímenes creados.

En relación con este punto, en el texto consultado se advierte la existencia de varias disposiciones que establecen una relación de coordinación entre el Ministerio de Planificación -rector del sistema- y los diferentes subregímenes, en aspectos tales como la aplicación e implementación de lineamientos y políticas que llegare a emitir, planificación, reclutamiento y selección, capacitación, entre otros tópicos.

Como uno de los principios rectores aplicables en materia de compensación salarial, el proyecto postula el de igual salario para igual trabajo en idénticas condiciones de eficiencia, puesto, jornada y condiciones, la posibilidad de que cada subrégimen ostente una escala de salario global y que esta sea ajustada o modificada por razones distintas al costo de vida, reconocimiento de incentivos -monetarios o no monetarios- por desempeño y productividad (arts. 29 y 30) y el salario global de altas jerarquías y otras personas servidoras (art. 31).  Sobre esto último, el artículo 32 señala que las personas servidoras que la fecha de entrada en vigencia de ley -de llegarse a aprobar- cuya remuneración sea bajo la modalidad de salario compuesto, mantendrán dicha condición como un derecho adquirido.

Entre otros aspectos, caben señalarse además la habilitación de traslados intra e inter dependencias públicas (art. 22), la obtención de dos calificaciones de desempeño consecutivas inferiores a 70% como causal de remoción (art. 23), los mecanismos aplicables para la promoción interna de los funcionarios (art. 28), establecimiento de un tope máximo en el número de vacaciones anuales -un mes- (art. 33), reducción de la jornada del servidor en caso de enfermedad o discapacidad de un familiar (art. 34), ampliación de la licencia por maternidad (art. 35), permiso por paternidad (art. 35), la enunciación de puestos considerados de confianza cuyo reclutamiento se exceptúa de ser realizado conforme lo dispuesto en sus artículos 17 y 18 (art. 37), regulación de la modalidad de teletrabajo (art. 38), así como lo atinente a la modificación de horarios (art. 39).

Debe mencionarse la regulación concernida a las relaciones de servicio temporales o por períodos, habilitada únicamente en caso de darse los supuestos taxativamente indicados, vedando la contratación temporal para la atención de actividades ordinarias, a excepción de las que efectúe el Tribunal Supremo de Elecciones y otras instituciones citadas.

Como disposición final, el artículo 42 establece que para cada dependencia pública incluida en el artículo 2, seguirán siendo de aplicación las leyes, reglamentos y demás disposiciones vigentes “salvo que esta ley establezca disposiciones específicas o mejores condiciones”.

Respecto a las reformas y derogaciones, se observa que en su mayoría estas recaen sobre disposiciones del Estatuto de Servicio Civil.  No obstante, en su artículo 44 establece la derogatoria de todas aquellas disposiciones que se le opongan.  

En sus disposiciones transitorias, el proyecto establece la obligatoriedad de reglamentar la ley dentro de un plazo máximo de seis meses posteriores a su entrada en vigencia, la implementación de los ajustes en los sistemas automatizados de pagos, la elaboración por parte de cada dependencia de las pruebas técnicas aplicables en sus concursos, elaboración de planes de empleo público, así como la confección de la escala de salario global y ajustes en sus manuales de puestos en un plazo máximo de 8 meses. 

Si bien en las normas antes citadas se regula el tema del salario global y se dispone que los funcionarios que actualmente son remunerados bajo la modalidad de salario compuesto mantendrán dicha condición como un derecho adquirido, de la lectura de los transitorios II y XI se desprende que la norma aspira a una transición gradual al esquema de salario global, de manera que sea facultativo para los servidores hacerlo, en la forma establecida en el respectivo reglamento.

Por último, en lo que a su vigencia atañe, el texto en su artículo 44 establece que esta empezaría a regir doce meses después de su publicación.

Como se indicó, si bien el objeto de este proyecto es regular las relaciones de empleo del Estado con sus funcionarios, pretensión que podría entenderse ajena a la materia electoral, atendiendo el criterio esbozado por este Colegiado en el sentido de que esta materia no se circunscribe al acto de emisión del voto, sino de la totalidad de actuaciones descritas en la Constitución Política y la legislación electoral, relativos a los procesos electorales, electivos o consultivos, propios del ejercicio de sus competencias de organización, dirección y vigilancia, este Tribunal, procede a emitir el criterio requerido en los términos de los artículos 97 constitucional y 12 del Código Electoral.

Del Sistema General de Empleo Público y la pertenencia de los funcionarios electorales al subrégimen general de empleo público:

En términos generales, este Colegiado estima que el proyecto consultado constituye un esfuerzo en la estandarización de las condiciones laborales de los servidores públicos y una herramienta que procura la eficiencia y eficacia del servicio público; no obstante, de la lectura de su articulado se advierte la existencia de una serie de aspectos que comprometerían las competencias legal y constitucionalmente encargadas a este Tribunal.

En el caso del Tribunal Supremo de Elecciones, el Constituyente lo protegió de las injerencias de otros Poderes y de las presiones político-partidarias, con la finalidad de contar con un órgano imparcial e independiente en el ejercicio de la función electoral.

Al respecto, en el acta n.° 49 de la sesión ordinaria celebrada por la Asamblea Nacional Constituyente, el representante Rodrigo Facio Brenes indicó:

“Artículos 127 a 134, que crean el Tribunal Supremo de Elecciones y le confían, con autoridad y dignidad suficientes, todo lo relativo al proceso electoral, sacándolo de las manos del Presidente de la República. Cuando se habla de lo revolucionario de nuestro proyecto, sin explicar por qué, pienso que no hay nada más revolucionario en él, pero por otro lado nada en que el país entero pueda estar tan de acuerdo después de lo que pasó en este recinto el primero de marzo de 1948, que los artículos 131, incisos 9) y 11) y 132 del proyecto que dejan a cargo del Tribunal Electoral no sólo el escrutinio de los sufragios, sino “la declaratoria definida de la elección de los funcionarios”, Presidente, Vicepresidentes, Diputados y Munícipes, y que declaran que “las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones no tienen ningún recurso”. Al menos yo, no conozco ninguna Constitución americana o europea donde se disponga tal caso, e incluso en aquellos casos en que se crea un Tribunal Electoral, siempre se deja en manos del Congreso, como era entre nosotros al tenor de la Carta de 1871, la declaratoria definitiva de las elecciones populares. Yo sé que nuestra solución no es ortodoxa, que no se conforma con la doctrina clásica en cuanto a relación de los Poderes Públicos y en cuanto a juzgamientos de las elecciones por algún cuerpo derivado a su vez de elecciones; pero yo estoy seguro que hemos interpretado bien las aspiraciones nacionales cuando hemos innovado en la forma dicha, y puesto la resolución de los procesos electorales en manos de un augusto tribunal superior que juzga en única instancia de ellos. Cuando estudiábamos estos puntos en la Comisión Redactora, alguien decía que, qué pasaría si el Tribunal fallaba mal, por pasión, por partidarismo, no teniendo sus resoluciones recurso alguno, y la respuesta era la de que en ese caso habría que hacer una nueva revolución. Pero, más en serio pensábamos que no se corre ese peligro, pues el Tribunal, por su origen, su organización y sus finalidades, no tendrá nunca la tentación ni tampoco los medios materiales para forzar un fallo injusto o permitir un fraude electoral. Yo creo que la solución es buena, en alto grado institucionalizadora.” (el resaltado es propio).

Según puede apreciarse, justamente es el constituyente quien señala que este Tribunal tiene un origen, organización y finalidades distintas y propias que justifican su creación e independencia de otras instituciones del aparato estatal. En ese mismo sentido, la Sala Constitucional mediante resolución n.° 3194-1992, de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992, señaló: “En el caso de la materia electoral, la Constitución de 1949 dio especial importancia a la necesidad de segregar todo lo relativo al sufragio, principalmente de la órbita de los poderes políticos del Estado. En esa dirección, estableció una serie de principios y adoptó mecanismos eminentemente formales para garantizar la independencia del sufragio, sobre todo mediante la plena autonomía del órgano llamado a organizarlo, dirigirlo y fiscalizarlo.”

Reforzando la intención del constituyente originario de dotar de una protección o blindaje especial al Tribunal Supremo de Elecciones y sus competencias, figura el artículo 9 constitucional que dispone que el Gobierno de la República lo ejercen el pueblo y tres poderes distintos e independientes entre sí –a saber, Ejecutivo, Legislativo y Judicial– y señala: “Un Tribunal Supremo de Elecciones, con el rango e independencia de los Poderes del Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes”.

Al respecto, mediante resolución n.° 6326-2000 de las 16:28 horas del 19 de julio de 2000, la Sala Constitucional señaló: “De lo dicho queda claro que el Tribunal Supremo de Elecciones es un órgano constitucional especializado en la materia electoral, que por disposición constitucional goza de la misma independencia de los Poderes del Estado en el ejercicio de sus atribuciones; es decir, tiene plena autonomía para organizar, dirigir y vigilar los procesos electorales y todos los actos relativos al sufragio, con la independencia y rango propios de un Poder estatal”. De igual manera, mediante resolución n.º 3194-1992 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992 se señaló que el TSE es “un ámbito constitucional especial, al que no le convienen las mismas reglas que a los demás Poderes Públicos”.

De esta forma, se le brinda rango de Poder de la República, aspecto que se refuerza con el hecho de que a quienes ostenten el cargo de magistrados se les brindan las mismas inmunidades y prerrogativas que tienen los miembros de los Supremos Poderes, según lo señala el artículo 101 constitucional; lo cual es coherente con el hecho de que deban reunir las mismas condiciones y requisitos de los magistrados judiciales según señala el artículo 100 de la Carta Magna. Aunado a ello, debe contemplarse que al Tribunal Supremo de Elecciones le corresponde interpretar de forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral; así como que las decisiones que adopte en materia electoral no son revisables por ninguna otra instancia o jurisdicción.

Precisamente, en razón de esa independencia y especial naturaleza de las funciones que realiza el Tribunal Supremo de Elecciones (en la organización de los procesos electorales, promoción de la cultura democrática, así como en el ejercicio de su competencia jurisdiccional en materia electoral y registral civil, que demandan su absoluta imparcialidad y neutralidad) su régimen de empleo es diverso al aplicable al resto de la Administración Pública.  En este sentido, tanto su Ley Orgánica -ley n.° 3504 de 10 de mayo de 1965-, la Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo Elecciones y del Registro Civil -ley n.° 4519 del 24 de diciembre de 1969- y el Código Electoral -ley n.° 8765-, establecen los mecanismos aplicables en lo que a estos organismos electorales respecta, en materia de reclutamiento y selección de los funcionarios, los requisitos de ingreso, mecanismos de promoción y carrera administrativa, entre otros.

Como se indicó, la propuesta legislativa procura la organización de un Régimen General de Empleo Público compuesto por diferentes subregímenes de funcionarios públicos que laboran en las dependencias señaladas en su artículo 2, lo que en el caso de los servidores del Tribunal Supremo de Elecciones representaría, en los términos del inciso a) del artículo 15, pasar a formar parte del denominado subrégimen de “personas servidoras públicas en general”.

Lo anterior resulta relevante considerando que cada uno de los subregímenes que se crean tendrían representación en el Consejo Técnico Consultivo de Empleo Público, órgano asesor del Ministerio de Planificación y Política Económica en materia de empleo público, que ejercerá la rectoría del Sistema General de Empleo Público y será el encargado de establecer y emitir las políticas públicas y lineamientos tendientes a la estandarización, simplificación y coherencia del empleo público.

En nuestro criterio, disponer la inclusión del funcionariado electoral en un subrégimen de personas servidoras públicas en general y con ello la subordinación del Tribunal a un órgano del Poder Ejecutivo que ejercería la rectoría en materia de empleo público y sus diversos aspectos, lesionaría gravemente el diseño ideado por el Constituyente y la independencia propia que con rango de Poder del Estado le otorgó a este Tribunal en el artículo 9 constitucional, con el fin de evitar cualquier influencia del Ejecutivo en la conducción de los procesos electorales.

En este sentido, en los términos propuestos en la iniciativa consultada, la subordinación y aplicación a estos organismos electorales de lineamientos o políticas generales emitidas por el Ministerio de Planificación y Política Económica en materia de empleo público, especialmente aquellas referidas a la planificación, gestión, reclutamiento, selección y movilidad de los funcionarios electorales, resultaría incompatible con el ejercicio independiente de las competencias encomendadas constitucionalmente a este Tribunal, en tanto supone un fortalecimiento de la capacidad de incidencia del Ejecutivo en la planilla institucional y con ello poner en entredicho la imparcialidad y neutralidad que rigen las actuaciones del funcionariado electoral. 

A juicio de este Colegiado, la única manera de compatibilizar la independencia que constitucionalmente le es propia al Tribunal Supremo de Elecciones, con los fines propuestos en la iniciativa que se consulta, sería la de crear un subrégimen más dentro de los enunciados en el artículo 15, correspondiente a servidores del Tribunal Supremo de Elecciones, de manera que la relación existente entre el Ejecutivo por medio del Ministerio de Planificación y Política Económica y estos organismos, sea una relación de coordinación y no de subordinación (como sugiere la redacción actual del proyecto y que motiva nuestra objeción) y sea sensible a la particularidad del Tribunal Supremo de Elecciones diseñada y protegida por el constituyente como garantía de estabilidad democrática del país; amén de que, en virtud de ello, el organismo electoral contaría con representación dentro del Consejo Técnico Consultivo de Empleo Público.

Otra alternativa sugerida en relación con lo anterior, sería la de incluir, en el subrégimen creado en el inciso f) del artículo 15, a los servidores del Tribunal Supremo de Elecciones, de manera que queden junto con los del Poder Judicial.  Esta posición resultaría coherente con el propio texto constitucional, en tanto nuestra Constitución Política equipara los salarios y demás condiciones laborales de los Magistrados Electorales a los de los Magistrados del Poder Judicial, lo que constituye un elemento que sugiere cercanía o afinidad al régimen de los servidores judiciales, considerando además la condición que como juez electoral ejerce el Tribunal Supremo de Elecciones.

En razón de lo expuesto, en el tanto el proyecto no preserve la independencia que el Constituyente le otorgó al Tribunal Supremo de Elecciones, de manera que establezca un subrégimen más dentro de lo enunciados en el artículo 15, propio de los servidores del Tribunal Supremo de Elecciones, o en su defecto se disponga la inclusión del funcionariado electoral al subrégimen de los servidores del Poder Judicial, este Tribunal objeta la iniciativa consultada, en los términos y con las consecuencias  del artículo 97 constitucional, al incidir en la gestión electoral.

Observación adicional sobre la cancelación del incentivo monetario por desempeño y productividad:

El proyecto, en su artículo 30, dispone la existencia de dos tipos de incentivos por desempeño y productividad: los monetarios y los no monetarios. Respecto a los no monetarios no tenemos observación alguna que hacer; sin embargo, en lo que a los monetarios se refiere, estimamos necesario hacerlo al advertir una eventual inconstitucionalidad a partir de lo indicado en su inciso b).

La norma propone el pago de un incentivo monetario en el mes de junio de cada año a aquellos funcionarios públicos que hayan obtenido una calificación de “Excelente” en su evaluación de desempeño una única vez al año, pago que solo “…se podrá pagar hasta en un máximo del 30% de los funcionarios (…)”.  

Como se indicó, consideramos que la iniciativa en los términos propuestos presenta un posible vicio de inconstitucionalidad, en tanto en su aplicación, con el reconocimiento del incentivo únicamente a un 30% del funcionariado que haya obtenido la calificación de “Excelente”, podría propiciarse la discriminación de aquellas personas que en igualdad de condiciones y que cumplen el supuesto para su reconocimiento, queden fuera de ese 30%, lo que desde nuestra perspectiva como Administración y eventual operador de la norma, torna irrazonable e inaplicable en la práctica tal disposición.

Conclusión.

Con base en lo expuesto, al estimar que la iniciativa en los términos actualmente propuestos quebrantaría el principio de separación de poderes y supondría un menoscabo a la independencia constitucionalmente otorgada a los organismos electorales, este Tribunal objeta el proyecto consultado, en los términos y con las consecuencias señaladas en el artículo 97 constitucional; quebranto constitucional que solo podría superarse introduciendo los cambios sugeridos en este acuerdo. ACUERDO FIRME.

A las doce horas terminó la sesión.