ACTA N.º 29-2015

Sesión extraordinaria celebrada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las catorce horas del veintisiete de marzo de dos mil quince, con asistencia de los señores Magistrados Eugenia María Zamora Chavarría –quien preside–, Fernando del Castillo Riggioni y Zetty María Bou Valverde.

ARTÍCULO PRIMERO. ASUNTOS DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL.

A) Prórroga para la presentación de informe final de gestión del señor Percy Zamora Ulloa. Del señor Percy Zamora Ulloa, Jefe de Arquitectura, se conoce oficio n.° ARQ-155-2015 del 26 de marzo de 2015, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Dado que mi gestión como funcionario del Tribunal Supremo de Elecciones en la Jefatura del Arquitectura Institucional finalizará el próximo dia [sic] 31 de marzo y por encontrarnos en esa fecha en Semana Santa, le solicito elevar al Superior mi petición para la una ampliación en el plazo de entrega del informe de fin de gestión, el cual será entregado el primer día hábil después de esa semana.".

Se dispone: Aprobar conforme se solicita. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO SEGUNDO. ASUNTOS INTERNOS DIVERSOS.

A) Prórroga para la presentación de informe de valoración de riesgos institucional. Del señor Francisco Rodríguez Siles, Director Ejecutivo, se conoce oficio n.° DE-0889-2015 del 26 de marzo de 2015, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"En atención a lo dispuesto en CIRCULAR STSE-0037-2012 del 20 de diciembre de ese año, que en lo que interesa dice: “…Durante el mes de marzo de cada año, la Dirección Ejecutiva remitirá a la Secretaría General de este Tribunal un resumen ejecutivo con las observaciones que al respecto estime procedentes, resultante de la valoración que hará de aquellos informes, del suyo propio y de las dependencias bajo su jerarquía.”, le solicito elevar al Superior la solicitud de prórroga para la presentación de dicho informe, dado que en este momento se encuentra pendiente la integración de más información debido actualmente estamos abocados en el análisis de los Planes Operativos con miras la formulación del presupuesto 2016.".

Se dispone: Conceder la prórroga solicitada por el plazo de un mes. ACUERDO FIRME.

B) Prórroga para presentar informe sobre funcionamiento del Registro Civil. Del señor José Francisco Rodríguez Siles, Director Ejecutivo, se conoce oficio n.° DE-0893-2015 del 27 de marzo de 2015, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"En atención a lo dispuesto  por el Superior, sesión ordinaria n.o126-2014 celebrada el 2 de diciembre de 2014,  en la que se dispuso:

“Instruir a la Dirección Ejecutiva para que, a más tardar en el mes de marzo de 2015, rinda ante este Tribunal un informe preliminar con recomendaciones para abordar los siguientes puntos:

a.        La deseable mayor profesionalización del Registro Civil para que responda a la nueva dinámica institucional.

b.        Las medidas que resulten pertinentes para incentivar, facilitar y promover la carrera administrativa.

c.        Las acciones necesarias para procurar el mejoramiento de las condiciones físicas y de recursos materiales asignados a dicho Registro.”.

Le informo que este despacho se ha dado a la tarea de atender lo encomendado con la prioridad del caso, no obstante, se han presentado algunas limitantes en torno a la recopilación de datos, ejercicio que debe responder a la estructura de las variables y período de estudio definido, tal labor ha consumido mayor tiempo del previsto, pero resulta necesaria en función de la respectiva metodología de trabajo.

Así las cosas y en aras de atender de la mejor forma posible la instrucción de ese distingo Órgano Colegiado, respetuosamente solicito se autorice la ampliación del plazo para  la presentación del mencionado informe preliminar, evento que se estima concretar en un período de 15 días hábiles, siendo la fecha estimada de su presentación, el viernes 24 de abril del 2015.".

Se dispone: Conceder la prórroga conforme se solicita. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO TERCERO. ASUNTOS DE ORGANISMOS ELECTORALES INTERNACIONALES.

A) Invitación a participar del Taller de formación con miembros del Centro de Estudios Democráticos del Tribunal Electoral de Panamá. Del señor Erasmo Pinilla Castillero, Magistrado Presidente del Tribunal Electoral de la República de Panamá, se conoce nota n.° 138-MP-TE del 26 de marzo de 2015, recibida –vía correo electrónico– el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante la cual literalmente manifiesta:

"En virtud del vínculo de cooperación horizontal que históricamente ha unido al Tribunal Supremo de Elecciones y al Tribunal Electoral, desde que creamos el Centro de Estudios Democráticos (CED), como un organismo de carácter pedagógico y de investigación, hemos contado con la muy valiosa cooperación técnica y académica del Instituto de Formación y Estudios en Democracia (IFED).

En tal sentido, el año pasado se efectuaron en conjunto y con la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer, dos talleres, uno en cada organismo. En este contexto y, dentro de este marco de colaboración, le extendemos cordial invitación a la licenciada Ileana Aguilar Olivares, importante colaboradora del IFED, a un taller de formación para los miembros del CED, a realizarse en la sede del Tribunal Electoral de Panamá, los días 7 y 8 de abril de 2015.

En caso de que nos honrase con su participación, la Fundación Konrad Adenauer (KAS) sufragará sus gastos consistentes en: billete aéreo de ida y regreso, hospedaje, alimentación y transporte interno.

De requerirse información adicional relacionada con esta invitación, queda a sus órdenes el licenciado Carlos Horacio Díaz, director del CED, a quien se puede contactar a través del teléfono (…), así como a la siguiente dirección de correo electrónico: (…).

Aprovecho la oportunidad para reiterarle la seguridad de nuestra más alta y distinguida consideración.".

Se dispone: Agradecer al señor Pinilla Castillero la cordial invitación que cursa y autorizar la participación de la funcionaria Ileana Aguilar Olivares en la referida actividad.

De conformidad con lo establecido por este Tribunal en el inciso h) del artículo cuarto de la sesión ordinaria n.º 87-2008, celebrada el 02 de octubre de 2008, en relación con el viaje en cuestión se detalla lo siguiente:

ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO CUARTO. ASUNTOS EXTERNOS.

A) Consulta legislativa del proyecto de ley de Reforma del artículo 13 inciso j) y adición de un párrafo final al artículo 19 y un nuevo título VIII al Código Municipal, Ley nº 7794. Ley para el fortalecimiento de las consultas populares en el ámbito cantonal y distrital, expediente n.° 16.876. De la señora Mauren Pereira Guzmán, Jefa de Área a. i. de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y de Desarrollo Local Participativo de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.° CPEM-249-2015 del 19 de marzo de 2015, recibido –vía correo electrónico– el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta

"Con instrucciones del Presidente de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo, diputado William Alvarado Bogantes, se solicita el criterio de esa institución en relación con el expediente 16.876 “REFORMA DEL ARTÍCULO 13 INCISO J) Y ADICIÓN DE UN PÁRRAFO FINAL AL ARTÍCULO 19 Y UN NUEVO TÍTULO VIII AL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY Nº 7794. LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS CONSULTAS POPULARES EN EL ÁMBITO CANTONAL Y DISTRITAL”, el cual se adjunta.

Se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho días hábiles y, de ser posible, enviar también el criterio de forma digital.

(…)".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

I.- Consideraciones preliminares. El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone, en forma preceptiva, que tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral”, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elección popular, solo se podrán convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.

Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de este Organismo Electoral, evacuar las consultas que el órgano legislativo realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Colegiado ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no solo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Colegiado, a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

II.- Objeto del proyecto. El proyecto sometido a consulta de este Tribunal propone reformar varios artículos del Código Municipal a fin de fortalecer los mecanismos de participación ciudadana en el ámbito local.

De esa manera, en esencia, se pretende introducir un capítulo en el citado cuerpo normativo en el que se desarrollan aspectos propios de la solicitud, aprobación, organización y fiscalización de las consultas municipales (plebiscito y referéndum). 

III.- De los mecanismos de participación ciudadana a nivel local. La democracia representativa supone que, si bien la soberanía reside en la Nación (art. 2º de la Constitución), el gobierno es ejercido por sus legítimos representantes popularmente electos. En virtud de una reforma a la Constitución Política en el año 2003, se estableció que el Gobierno de la República, además de “representativo”, es “participativo” porque lo ejercen “el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí” (artículo 9° del texto político fundamental). Esa reformulación del numeral noveno constitucional ofrece oportunidades extraordinarias de profundización democrática, al potenciar y tornar fundamental la participación ciudadana directa en la dirección de los asuntos públicos, en armonía con lo estipulado en el inciso 1.a del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Esa participación política es un derecho fundamental que, en términos generales, implica la intervención ciudadana dirigida a la designación de los gobernantes, así como de los miembros de las estructuras diversas de las organizaciones políticas –por intermedio del derecho de elegir y ser electo– así como la posibilidad de contribuir a la formación, ejecución y control de las políticas públicas o decisiones estatales o municipales de importancia.

Dentro de esa filosofía democrático-participativa se enmarcan las consultas populares en el ámbito local que, por ser el objeto central de la iniciativa legislativa en consulta, deviene imperioso referirse a su naturaleza y principales características. Ello permitirá, además, tener un panorama general que servirá para el análisis de las especificidades del proyecto de ley, como luego se expondrá.

a) Cabildo. Debe entenderse por tal a la reunión pública del Concejo Municipal y los Concejos Distritales, a la cual los habitantes del cantón son invitados a participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.

Su característica primordial es el debate público de un asunto por parte de los munícipes y sus autoridades locales, sin que exista la posibilidad de votar a favor o en contra de una determinada propuesta; sea, es una vía por la cual las autoridades locales informan de un tema a los munícipes y, simultáneamente, reciben de ellos una retroalimentación, mas no hay de por medio un acto decisorio adoptado a través del sufragio.

b) Referéndum municipal. Por este mecanismo de participación, el gobierno local somete a consideración de sus munícipes la aprobación, modificación o derogación de un reglamento o disposición municipal de carácter normativo (ese objeto normativo de la consulta es lo que la diferencia de los plebiscitos).

En otros términos, es la consulta popular en la cual los habitantes de un determinado territorio, a través del sufragio en su dimensión consultiva, deciden si se promulga, varía o elimina una norma municipal. Por ello, la papeleta que se utilice debe contemplar el texto completo de la regulación o, en caso de iniciativas muy extensas, un resumen de él.

En concreto, en una elección entre dos opciones –planteadas en términos de “sí” o “no”– los vecinos asumen el rol de legisladores locales.

c) Plebiscito. Es una consulta popular por intermedio de la cual los habitantes de un cantón se pronuncian sobre un asunto de trascendencia regional. El uso de este mecanismo de participación puede tener varios fines: 1) conocer la postura de los ciudadanos frente a una modificación territorial; 2) conocer la posición de los vecinos acerca de un tema concreto cuya naturaleza no sea normativa; y, 3) revocar el mandato de las autoridades ejecutivas del gobierno local.

En relación con el plebiscito tipo 1) no resulta propio referirse pues, por disposición constitucional, su convocatoria deviene de un acto del Poder Legislativo, excluyéndose del ámbito del proyecto de ley bajo examen.

Ahora bien, en cuanto a la consulta de la segunda clase indicada, se puede resumir como un proceso electoral de naturaleza consultiva en el que las autoridades locales preguntan –de nuevo en términos de “sí” o “no”– a los munícipes acerca de un tema puntual. 

Por último, el plebiscito revocatorio de mandato es un juicio de responsabilidad política (resoluciones de la Sala Constitucional n.° 04-011608 y 12474-2014) en el cual el colegio electoral de un cantón específico se pronuncia –de forma vinculante si se alcanzan los umbrales mínimos de participación– acerca de la destitución o no de su alcalde o sus vicealcaldes.

IV.-  Situación actual de las consultas populares locales. Según la consulta de que se trate, el TSE tiene funciones específicas. En términos generales, el organismo electoral realiza las siguientes tareas: a) asesora, principalmente en la elaboración del reglamento cantonal para la celebración de ese tipo de formas de participación ciudadana; y, b) fiscaliza, a través de sus delegados (en especial durante la jornada electoral) y de los institutos de la Justicia Electoral.

Sobre esa misma línea, y tratándose del plebiscito revocatorio de mandato (numerales  13 inciso k) y 19 del Código Municipal), este Colegiado ha precisado que el TSE (como institución) interviene en: a) el asesoramiento que hace el Registro Electoral a las municipalidades para la elaboración de los citados reglamentos; b) la supervisión del correcto desarrollo del proceso a través del Cuerpo Nacional de Delegados; y, c) la jurisdicción electoral, en la que sus Magistrados dirimen los conflictos por intermedio de los diversos mecanismos previstos en el título V del Código Electoral (acta de la sesión ordinaria n.° 89-2011).

Como se puede observar, según las reglas vigentes, la organización y dirección de las consultas populares locales, en su diseño actual, no corresponde al TSE –aunque  ciertamente interviene en ellas–, pues tales atribuciones están confiadas al gobierno local, específicamente al Concejo Municipal del respectivo cantón.

V.- Posición del Tribunal Supremo de Elecciones. Sin perjuicio de las observaciones puntuales que se harán de algunos artículos del proyecto de ley, el criterio de esta Magistratura Electoral frente a las grandes propuestas de la iniciativa es el siguiente:

a) Sobre la fiscalización de los cabildos. Como se indicó en el apartado III a., el cabildo carece de naturaleza electoral al no estar de por medio el ejercicio del sufragio en su dimensión consultiva y, en ese tanto, escapa a las competencias constitucionales del TSE.

En efecto, no todo tipo de participación ciudadana comporta un contenido electoral: únicamente son compatibles con las atribuciones constitucionales y legales de este Colegiado aquellos mecanismos que impliquen el ejercicio del sufragio como derecho fundamental de contenido político-electoral. Otro tipo de actos en los que participa la ciudadanía (como las consultas para la fijación de los precios de los servicios públicos, audiencias públicas ordenadas por leyes especiales, consultas a poblaciones vulnerables como la indígena, entre otras) se encuentran fuera de las atribuciones del TSE (en este sentido se recomienda consultar la sentencia n.° 5499-E1-2013).

De esa suerte, la intervención de este Tribunal en los asuntos locales solo es dable en los procesos de cancelación de credenciales de los funcionarios municipales de elección popular –por las causales legalmente previstas– y en las consultas populares en las que esté de por medio el ejercicio del sufragio, según se señaló. Pretender lo contario sería, más allá de una extralimitación de potestades por parte del Organismo Electoral, una invasión a la autonomía municipal prevista constitucionalmente (numeral 170).

Por lo expuesto, este Tribunal debe objetar la iniciativa en cuanto al otorgamiento de potestades de fiscalización de los cabildos pues, como se insiste, ese mecanismo carece de “electoralidad”. Actuar en contrario –sea, aceptar esa competencia– generaría a un vicio de constitucionalidad; tratándose de este tipo de consultas, solo es dable que el Organismo Electoral acompañe al gobierno local en la elaboración del respetivo reglamento.

b) Sobre la administración de los plebiscitos revocatorios de mandato. Esta Magistratura Electoral está de acuerdo con la propuesta de modificación normativa para que se le encarguen la organización, vigilancia y dirección de los plebiscitos tendientes a revocar el mandato de las autoridades ejecutivas del gobierno local.

El TSE participa en todos los estadios de los procesos electorales municipales no consultivos: supervisa las asambleas partidarias, convoca a la respectiva elección, inscribe las candidaturas, fiscaliza la propaganda electoral, organiza la jornada electiva, escruta los votos, declara las autoridades electas y emite las respectivas credenciales; ese iter se ve acompañado, además, por una Justicia Electoral vigorosa, tuitiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos y responsable de sujetar los actos al bloque de legalidad.

De acuerdo con lo anterior, y en virtud del principio de paralelismo de las formas, resulta lógico y oportuno entender que si la Autoridad Electoral tiene a su cargo los procesos de elección de las autoridades locales, también es consustancial a sus atribuciones la administración de procesos tendientes a destituir esos funcionarios. Téngase presente que, como lo establecen en la actualidad los códigos Municipal y Electoral, corresponde a esta Magistratura la cancelación de credenciales de los servidores de elección popular por las causales legalmente previstas, de donde se desprende una lógica sistemática en la que el TSE se ocupe también de este tipo de consultas populares.

Es importante subrayar que el citado principio –paralelismo de las  formas–, si bien no es aplicable en todos los supuestos, resulta procedente en este caso en tanto no existe una reserva constitucional del tema o una prohibición expresa en contrario; antes bien, favorece a la plenitud del ordenamiento en tanto sugiere que el Órgano Constitucional encargado de los procesos de elección de los gobiernos locales sea el mismo que participe en los mecanismos populares en los que se decide sobre la permanencia o no de esas autoridades.

Aunado a lo anterior, debe mencionarse que el traslado de la organización de los plebiscitos revocatorios de mandato al TSE supone una garantía adicional para los funcionarios ejecutivos. En efecto, al ser el Organismo Electoral permanente, especializado e imparcial se logra descartar, en definitiva, la existencia de intereses políticos espurios en el proceso de operativización de la consulta; de alguna forma, todos los actores institucionales municipales tienen algún tipo de interés cuando se convoca a la consulta: por ejemplo, el primer vicealcalde sería el llamado a ocupar la alcaldía si se destituye al titular del cargo; y, por otro lado, el concejo municipal –en razón del número de sus integrantes– se ha mostrado, en la convocatoria como paso previo, mayoritariamente a favor de la remoción el alcalde. Por tales motivos, resulta oportuno que sea el TSE el responsable de todas las fases de ese proceso.

Sin perjuicio de lo señalado, este Colegiado, si bien esta en favor de que se le encargue la organización de los plebiscitos revocatorios de mandato, considera trascendental realizar ajustes a la propuesta como condiciones ineludibles para ello.

1) Aumentar el número de firmas para la convocatoria por iniciativa ciudadana. El proyecto incorpora, como aspecto novedoso, la iniciativa ciudadana en la convocatoria a las consultas populares. Con el apoyo de un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral de la respectiva circunscripción territorial, un grupo gestor podría solicitar la celebración de cualquiera de los mecanismos de participación ciudadana.

En el caso del plebiscito revocatorio de mandato eso implicaría que, además de la moción presentada por una tercera parte de los regidores integrantes de un concejo municipal (aprobada por tres cuartas partes de ese pleno), los munícipes en un porcentaje igual al señalado podrían someter a consulta la destitución o no de las autoridades ejecutivas del gobierno local.

Ese número de solicitantes, por la realidad demográfica, resulta inadecuado. De acuerdo con las proyecciones realizadas según los datos facilitados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), para calcular el número de regidores por cantón de cara a las elecciones municipales de febrero de 2016, solo 34 de los 81 cantones del país tienen una población superior a los 50.000 habitantes, y de esos municipios con mayor población 13 pertenecen a la provincia San José (ver Decreto de este Tribunal n.° 7-2015).

Según esos datos, en la mayor parte de cantones se requeriría un número menor a 2500 firmas para convocar a un plebiscito revocatorio de mandato, apoyo que podría ser no representativo frente al caudal electoral obtenido por el funcionario que se pretende destituir. En otros términos, si se compara con el caudal electoral promedio obtenido por los alcaldes actualmente en funciones, las firmas requeridas para solicitud de un plebiscito tendiente a revocar el mandato son inferiores al respaldo con que fue electo el funcionario (sobre los votos obtenidos para resultar electos, ver las declaratorias de elección de los alcaldes por provincia, disponibles en la página web institucional: www.tse.go.cr).

Esa asimetría no solo presenta problemas acerca de la coherencia sistémica sino, de otra parte, torna a ese juicio político de muy fácil convocatoria, con lo que la relativa estabilidad en el cargo –como garantía para un desempeño independiente del puesto– se vería ostensiblemente afectada.

En la actualidad, al requerirse una votación gravosa en el respetivo concejo municipal para aprobar la moción de convocatoria, se da un mayor espacio para los frenos y contrapesos entre las fuerzas políticas representadas. El porcentaje previsto en el proyecto podría, bajo ciertas circunstancias, facilitar que una agrupación política que no obtuvo la cantidad suficiente de votos para alcanzar la alcaldía, sí pueda convocar a un plebiscito de esta naturaleza a pocos días de la elección, convirtiéndose el instituto en un mecanismo ajeno a la finalidad con la que se creó.

Adicionalmente, esa amplitud para la convocatoria podría ocasionar la celebración de consultas de esta naturaleza en varios cantones a la vez, simultaneidad que podría repercutir negativamente en la administración de los procesos: en ese escenario el TSE tendría que avocarse al planeamiento y atención de todos los plebiscitos convocados, pudiéndose dar un escenario en el que la logística suponga un despliegue similar a una elección municipal general, solo que sin que el proyecto prevea formas de financiamiento y sin que se tenga la certeza necesaria para la programación presupuestaria, como sí ocurre en los eventos comiciales por estar calendarizados.

2) Posibilidad de prever supuestos para la convocatoria. En la actualidad –y  así lo mantiene el proyecto– no es necesario que ocurra un evento o exista una situación objetiva concreta para que sea admisible la convocatoria a una revocatoria de mandato, basta la votación afirmativa de la moción del concejo (en el esquema vigente) o la presentación de firmas en un número igual al 5% de los munícipes, para que se proceda con el plebiscito.

Esa situación lleva a las circunstancias apuntadas en el apartado anterior, por lo que se sugiere, en caso de mantenerse el porcentaje en un 5% de firmas de vecinos para la convocatoria por iniciativa ciudadana, adicionar una lista de supuestos bajo los cuales sea procedente someter a consulta la destitución del alcalde.

3)  Porcentajes para la participación y vinculatoriedad de la consulta. Este Tribunal entiende, de una lectura sistemática del artículo 19 del Código Municipal vigente y del ordinal 179 del proyecto en consulta, que en el caso de los plebiscitos revocatorios de mandato no basta que un 40% de la población del cantón haya participado en la consulta para que se destituya a los funcionarios concernidos pues, adicionalmente, deben concurrir los supuestos del citado numeral 19, sea, que el número total de los votos favorables a la destitución debe ser de al menos dos tercios del total de sufragios emitidos en el plebiscito, y esa proporción debe ser igual o superior a una décima parte de la cantidad de habitantes del cantón.

Por ello, se recomienda a los legisladores realizar una revisión de forma de ambas previsiones normativas, a fin de dar mayor claridad a la iniciativa.

4) Necesaria previsión presupuestaria para asumir la organización de los plebiscitos. Es importante hacer ver a la Asamblea Legislativa que, de optar por el traslado de la organización de estos plebiscitos a la sede electoral, debe, necesariamente, dotarse de contenido presupuestario al TSE para realizar eficazmente las consultas de esta naturaleza que lleguen a acordarse.

En la actualidad, los plebiscitos revocatorios de mandato son financiados por el presupuesto municipal, habida cuenta de que su organización está confiada a esa instancia. Si se traslada esa responsabilidad al Organismo Electoral, una opción sería que los gobiernos locales continúen presupuestando la partida para este tipo específico de consultas pero –a texto expreso– se debe indicar la obligatoriedad de transferencia de esos fondos al TSE, con ocasión de la celebración de una consulta específica. Tener en tiempo los recursos económicos para atender los aspectos de organización es de vital importancia para la efectiva implementación.

Esa transferencia de fondos resulta indispensable pues, so pena de transgredir el principio constitucional de independencia de la función electoral, no podría el TSE estar sujeto a una administración de recursos por parte del gobierno local; hacerlo sería, en el fondo, generar una gestión compartida en la que, de cierto modo, el Órgano Electoral se subordinaría a la corporación municipal, situación manifiestamente improcedente y contraria al ideal democrático de división de funciones.

Otra opción posible para el financiamiento de estas consultas es la de autorizar una programación de recursos directamente del TSE. En la partida prevista para la eventual celebración de referéndum nacional podrían preverse los fondos para las consultas populares de alcance municipal, siendo necesario, también, prever la posibilidad de desbloqueo de la partida no solo en situaciones de consulta nacional sino, también, en los casos de consulta municipal.

En suma, resolver en el proyecto de ley el tema del financiamiento de los plebiscitos revocatorios de mandato es imprescindible. Con la programación presupuestaria actual del TSE y pese a sus políticas de austeridad en el gasto, no sería viable asumir a cabalidad las tareas de organización de estos mecanismos de participación local, si no se puntualiza el origen de los fondos para darles operatividad.

c) Sobre la inconveniencia de trasladar la organización del resto de consultas populares municipales al TSE. Como se precisó párrafos atrás, el concepto  “materia electoral” abarca el sufragio en su dimensión consultiva, esto es el ejercicio del derecho de participación política a través de una votación en una consulta popular –nacional o local– acerca de un tema específico.

De acuerdo con lo anterior, la propuesta legislativa no supone adicionar, a las tareas de este Órgano Constitucional, aspectos ajenos a su ámbito competencial; antes bien, las consultas populares de alcance local tienen, por regla de principio, una naturaleza electoral. En razón de ello, el TSE –en su dimensión de juez especializado de la República– ha ejercido un responsable control jurisdiccional de los actos llevados a cabo por los gobiernos municipales en esos procesos, así como también fiscalizado y acompañado el desarrollo de los procesos consultivos municipales.

No obstante, como se explicaba líneas atrás, el diseño normativo vigente otorga las labores de administración electoral de esas consultas al respectivo concejo municipal, circunstancia que, de acuerdo con una lectura sistemática del Derecho de la Constitución, no lesiona las potestades del TSE en materia electoral.

Los procesos consultivos son una materia muy sensible y de orden trascendental para el fortalecimiento del principio democrático. Por ello, es indispensable garantizar que estos se desenvuelvan en ambientes cristalinos. El TSE, junto con la experiencia que le otorga la realización de numerosos procesos electorales, posee el conocimiento, la pericia, la plataforma material, el capital humano y los mecanismos necesarios, indispensables y eficaces para realizar una supervisión y fiscalización celosa, diligente y asidua de todas las etapas que contemplan la organización y administración que ha sido confiada a los Concejos Municipales en esta materia.

De esa forma, el modelo actual logra armonizar la exclusividad de la función electoral (como atribución privativa de este Tribunal) con la autonomía local para administrar los asuntos de su interés, como lo son las consultas populares (este planteamiento ha sido respaldado por la Sala Constitucional en varios fallos, por ejemplo el n.° 2014012474).

Por tal motivo, y en virtud de las razones que de seguido se exponen, este Tribunal considera inoportuno e inconveniente trasladar la organización de las consultas populares municipales (salvo el plebiscito revocatorio de mandato) a la Sede Electoral.

1) El modelo actual favorece la autonomía municipal.  La autonomía de los gobiernos locales es un eje programático de la Constitución Política. La independencia de las corporaciones municipales se justifica a partir de un binomio ciudadano-autoridades: al ser la estructura de autoridad gubernamental más inmediata, las municipalidades deben funcionar con base en la estrecha relación de sus funcionarios (como autoridades popularmente electas) con los munícipes y, junto con ellos, promover el desarrollo y bienestar de sus respectivos cantones.

De esa forma, la posibilidad de intervenir en los procesos de toma de decisiones a través de referendos o plebiscitos supone la discusión de intereses territoriales específicos, siendo óptimo que su organización descanse en aquellos que, de primera mano, conocen la realidad cantonal. Nótese que en la definición misma de estos mecanismos se encuentra el reconocimiento a los intereses locales como su justificación y fin.

Esa identidad necesaria se ve vigorizada con la administración de consultas en manos del gobierno local: son esas autoridades junto con los munícipes quienes se empoderan de los procesos de participación y, correlativamente, el interés por la consulta se ve favorecido. Tales particularidades representan bondades como la cercanía de los protagonistas con la realidad del cantón o distrito y, además, potencia el involucramiento de los munícipes a través de eventuales comisiones ciudadanas que coadyuven en el proceso.

En suma, el modelo actual respeta las competencias asignadas a este Tribunal como órgano encargado de la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, al tiempo que favorece la autonomía municipal.

2) La organización de procesos nacionales podría verse afectada. El diseño de los mecanismos de participación ciudadana a nivel local hace que estos puedan ser utilizados para la consulta de un sinfín de temas y en cualquier momento. En efecto, al no contemplarse limitaciones materiales –como sí ocurre en el referéndum nacional, ver artículo 105 constitucional– los referendos y plebiscitos municipales dan cabida a que los munícipes tengan la posibilidad de pronunciarse acerca de cualquier asunto de su interés.

Esa amplitud supone que las consultas podrían ser frecuentes, máxime por la introducción de la iniciativa ciudadana, con lo que podrían afectarse los procesos de organización de las elecciones de alcance nacional –presidenciales y legislativas, y municipales–. Si, por ejemplo, 20 municipios acuerdan convocar a sus habitantes a diversas consultas populares y, como lo pretende la iniciativa bajo examen, su organización ha sido trasladada al TSE, entonces el organismo electoral debería destinar recursos humanos y materiales a su atención, pudiéndose distraer esfuerzos que son necesarios en el planeamiento de los citados comicios nacionales.

El cambio operado en la legislación municipal en 2007 llevó, consecuentemente, a una variación en el calendario electoral: a partir de 2014, los costarricenses acudirán a las urnas para ejercer el sufragio electivo cada dos años, con la posibilidad de que, en el medio, sea convocado un referéndum nacional. En términos de logística, eso significa que el Organismo Electoral, una vez finalizado un proceso (cuyo cierre no ocurre con la declaratoria de las autoridades electas sino con el fundamental ejercicio de evaluación para detectar las oportunidades de mejora), debe estar iniciando la planeación del siguiente evento comicial.

En ese tanto, sería obligatorio contar con una plataforma instalada permanente de alcance regional a fin de atender esas eventuales consultas sin que ello implique un menoscabo de las faenas organizativas de las elecciones, de donde se genera una necesidad presupuestaria mayor, difícil de atender en razón de la situación fiscal del país.

En contraposición, mantener el modelo actual permite aprovechar la capacidad instalada de los gobiernos locales: en su labor de asesoría, el TSE despliega algunos de sus funcionarios al sitio de la consulta y estos guían a la municipalidad respectiva en las labores de preparación, mas utilizándose los recursos disponibles del propio municipio.

3) Imposibilidad de realizar una programación presupuestaria adecuada. Como se indicó en los apartados anteriores, la iniciativa debe prever de dónde provendrán los fondos para llevar a cabo las consultas populares. Sin embargo, aún si el legislador optara por trasladar al TSE la competencia de su organización y autorizara la programación de recursos propios para su atención, se suscitaría una imposibilidad material de realizar proyecciones presupuestarias consistentes.

La celebración de consultas populares es un hecho futuro e incierto y, si a ello se suma la inexistencia de límites materiales y el bajo porcentaje de firmas para su convocatoria por iniciativa ciudadana, se obtiene una situación de incertidumbre en la cual no es dable prever cuántos plebiscitos o referendos celebrarán los 81 cantones del país por año. En ese panorama dudoso, cualquier monto que se presupueste en ciertas coyunturas puede resultar insuficiente pero, en otras, superavitario. En todo caso, ambas opciones (déficit o superávit) son no deseadas en una compleja realidad fiscal como la costarricense.

Sobre esa línea, el TSE tendría que robustecer su plataforma regional (personal mayormente preparado con un perfil profesional) en aras de tener a la mano los elementos de contingencia suficientes para atender las consultas locales, lo cual se traduce en nuevas plazas con cargo al presupuesto de la República, compra de equipo para ese personal nuevo, entre otras.

En suma, resulta inoportuno realizar el traslado de la competencia de organización y eventualmente agravar la situación presupuestaria cuando, como se señaló en el acápite anterior, existen valiosos recursos humanos y materiales en las municipalidades que pueden ser optimizados.

4) Se pueden generar efectos no deseados, sea, limitar la participación. En el esquema actual, formalmente no existen límites temporales a la celebración de consultas populares locales. Ciertamente, la jurisprudencia electoral ha establecido que el uso de estos mecanismos de participación ciudadana dentro de los ocho meses anteriores a una elección resulta altamente inconveniente en términos operativos y logísticos; pero, también, se ha precisado que ese plazo no es una restricción o prohibición absoluta, ya que no se encuentra prevista en un instrumento normativo que le otorgue efectos coactivos (resolución n.° 0101-E-2002).

En caso de aprobarse la iniciativa, los plazos de veda contemplados en los numerales 176 y 182 del proyecto sí restringirían jurídicamente la celebración de consultas a nivel local en ese lapso, previsión que se explica por el traslado de la responsabilidad de organización al TSE.

No obstante, el modelo actual permitiría que, aun siendo inconveniente, los munícipes fueran consultados a través del referéndum incluso dentro de los ocho meses anteriores a una elección, lo cual, sin duda, aumenta los espacios de participación ciudadana.

d) Análisis concreto de algunos artículos del proyecto consultado. Además del análisis de orden general presentado en los apartados anteriores, es necesario referirse a problemas que presentan ciertos artículos específicos y sobre los cuales se solicita una revisión.

Artículo 177. Este numeral establece, como uno de los requisitos del acuerdo que comunica la celebración de la consulta popular, la previsión de contenido presupuestario para realizarla, de lo que este Tribunal entiende que los fondos provendrán de la corporación municipal; empero, se insiste sobre los problemas presupuestarios que genera la iniciativa según los razonamientos dados en los párrafos anteriores.

De otra parte, este numeral de la propuesta prevé un cambio en la potestad reglamentaria de los asuntos relacionados con las consultas populares locales. Actualmente, corresponde al Concejo Municipal emitir los actos de alcance normativo que permitan operativizar los mecanismos de participación ciudadana en el respectivo cantón; sin embargo, el proyecto de ley eliminaría la posibilidad de un reglamento por circunscripción territorial y, en su lugar, asigna al TSE la obligación de emitir un reglamento único aplicable a las consultas que pretendan realizar todos los municipios (esto se corresponde con el contenido del transitorio de la iniciativa legislativa que se conoce).

Sobre ese punto, este Colegiado no tiene mayor observación al respecto: resulta razonable que si se pretende trasladar la organización de las consultas a este Tribunal, exista una normativa uniforme y compatible con el resto del ordenamiento jurídico electoral.

No obstante, por lo expuesto en el acápite V c. este Colegiado considera inoportuno el traslado de tal competencia.

Artículo 19. La propuesta, a través de la introducción de un párrafo final en este artículo, obliga al alcalde –cuyo mandato se pretende revocar a través de un plebiscito– a separarse de todos los asuntos relativos a esa consulta; para esos temas, su lugar será ocupado por el vicealcalde primero.

Este Tribunal objeta la iniciativa sobre este extremo. Tenga presente la Asamblea Legislativa que, según el artículo 14 del Código Municipal, al vicealcalde primero le corresponde sustituir de pleno derecho al titular en sus ausencias temporales o definitivas; de ese modo, la jurisprudencia electoral ha entendido que ese servidor –vicealcalde primero– tampoco puede hacerse cargo de los actos relacionados con el eventual plebiscito revocatorio de mandato pues, en la práctica, tiene un interés directo sobre el resultado de la consulta: de la permanencia o no del alcalde titular depende si asumirá, en definitiva, la alcaldía en sustitución de aquel.

En concreto, en la resolución de las 11:30 horas del 28 de octubre de 2011 dictada dentro del expediente n.° 451-E-2011, este Colegiado concluyó: En virtud de que el eventual resultado del plebiscito podría tener efectos en la esfera de intereses de la primera vice alcaldía, las funciones que le correspondían al alcalde en torno al proceso consultivo citado deberán ser asumidas por la segunda vice alcaldía del cantón (postura reafirmada en el precedente n.° 6813-E1-2011).

Título VIII. De los mecanismos de consulta popular (artículos 173 a 183). En términos generales, el nuevo título que se propone desarrolla aspectos de la fase de convocatoria a una consulta popular en el ámbito municipal.

Acerca de las normas contenidas en este apartado, respetuosamente,  se recomienda a las señoras y los señores diputados hacer una revisión de forma del articulado. En primer término, se establece que corresponde al concejo municipal respectivo informar al TSE sobre la realización de la consulta (artículo 177), pero luego, tratándose de la gestión por iniciativa ciudadana, pareciera que son los interesados quienes –directamente–  presentan a la Autoridad Electoral la solicitud y firmas para la convocatoria (numeral 178), disparidad entre las pautas que genera una confusión procedimental importante.

Por otro lado, si los munícipes –a través del comité gestor– pueden presentar la documentación ante el TSE, resulta necesario legislar en punto a que en su solicitud se haga indicación expresa de la previsión presupuestaria para llevar adelante el plebiscito o referéndum según se trate. Si bien el ordinal 177 puntualiza que el acuerdo aprobado por el órgano deliberante municipal debe contar con una indicación de la previsión presupuestaria pertinente, lo cierto es que en el caso de la iniciativa ciudadana podría no existir tal acuerdo (facultad de presentar la solicitud directamente al Organismo Electoral en virtud de la previsión del artículo 178 incisos c. y e.), debiéndose prever otra vía de constatación de la capacidad pecuniaria del gobierno local para sufragar la consulta. Evidentemente, esta apreciación no tendría lugar en caso de que se optara por autorizar una programación de recursos directamente desde el TSE o que, como sostiene esta Magistratura Electoral, se mantenga el modelo actual en el que la corporación municipal se responsabiliza de la organización de la consulta.

Artículo 178 inciso e). El proyecto de ley señala que “Los ciudadanos podrán recurrir mediante el recurso de amparo electoral en caso de la denegatoria injustificada de la solicitud o retardo excesivo de la resolución”, previsión normativa evidentemente inconstitucional.

En abundante jurisprudencia electoral, esta Magistratura ha sostenido que los actos o disposiciones que dicta en materia electoral no son recurribles, por así disponerlo el numeral 103 de la Constitución Política. De igual manera, este Colegiado, en numerosas ocasiones, ha señalado que la vía del amparo no permite combatir los actos o disposiciones electorales que emanan de su seno, según lo informa el artículo 30 inciso d) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (entre otras, ver resoluciones n.º 8064-E1-2011 y 2785-E1-2010).

Aunado a ello, el artículo 225 del Código Electoral señala que procede el recurso de amparo electoral “contra toda acción u omisión”, objeto que, desde una interpretación sistemática, debe entenderse aplicable para determinar los casos no recurribles a la luz de las normas constitucionales y legales señaladas. Cuando el legislador sustrae de la materia recurrible por amparo los actos o disposiciones de este Tribunal en materia electoral, deben entenderse incluidas también las omisiones, pues entender lo contrario sería crear una inconsistencia en la aplicación del régimen recursivo y de tutela de los derechos fundamentales que tiene lugar en esta sede electoral (doctrina sentada en el precedente n.° 4326-E1-2012).

Por tales motivos, resulta improcedente incluir dentro del objeto del recurso de amparo electoral los supuestos descritos por la iniciativa, debiéndose objetar también en este extremo.

Artículo 180. En el párrafo final de este artículo, la iniciativa incluye dentro del recurso de amparo electoral las transgresiones a los derechos político-electorales suscitadas en el marco de una consulta popular de alcance municipal.

Independientemente del contexto, la Justicia Electoral es la sede idónea para la protección de las prerrogativas ciudadanas cuando está de por medio el ejercicio del sufragio; por ello, precisamente, el Juez Electoral ha conocido de gestiones de amparo interpuestas con ocasión de consultas populares concretas, como lo fue el plebiscito revocatorio de mandato celebrado en el cantón de Pérez Zeledón en diciembre de 2011.

Así las cosas, no resulta extraño que se explicite como atribución de la jurisdicción electoral la tutela de derechos fundamentales en los mecanismos de participación ciudadana previstos para el ámbito local, pues de hecho tal garantía se viene ejercitando desde hace varios años. No obstante, la remisión normativa prevista en el proyecto de ley es imprecisa.

En efecto, los proponentes de la iniciativa legislativa señalan que los recursos de amparo electoral, en esta materia, se deben regir por las pautas de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, obviando que existe un capítulo completo en el Código Electoral referente a ese instituto (artículos 225 a 231), quedando la aplicación de la citada ley como subsidiaria. En otros términos, al desconocerse el ordenamiento jurídico propio de la Justicia Electoral se genera un vicio grave en el proyecto en consulta.

Por último, se hace ver que la incorporación de los artículos 182 y 183 se superpondría a normas actualmente vigentes y, en razón de las reglas de sucesión de leyes, el contenido normativo de los actuales ordinales con esa numeración quedaría implícitamente derogado.

VI.- Conclusiones. Conforme a lo expuesto en la presente consulta, esta Magistratura Electoral concluye:

1. Oponerse a la iniciativa en cuanto obliga al TSE a fiscalizar los cabildos, siendo que en estos mecanismos de participación ciudadana no se ejerce el sufragio.
2. Estar de acuerdo con que se incluyan dentro de sus atribuciones la organización, dirección y vigilancia de los plebiscitos revocatorios de mandato, siempre que, de previo, el proyecto incorpore lo señalado en el apartado V.b.
3. Por razones de oportunidad y conveniencia, oponerse a que se le asigne al Organismo Electoral la responsabilidad de organizar el resto de consultas populares (referendos y plebiscitos).
4. Objetar la iniciativa en los artículos 19, 178 inc. e) y 180 por las razones de constitucionalidad que han sido apuntadas.
5. Hacer ver a los legisladores que aprobar los numerales 182 y 183 provocaría una derogatoria del contenido normativo que actualmente tienen esos artículos.

Las objeciones jurídicas y de oportunidad que se han realizado, lo son en los términos y alcances del artículo 97 de la Constitución Política. ACUERDO FIRME.

A las dieciséis horas terminó la sesión.