ACTA N.º 87-2014

Sesión ordinaria celebrada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las nueve horas del siete de agosto de dos mil catorce, con asistencia de los señores Magistrados Luis Antonio Sobrado González –quien preside–, Max Alberto Esquivel Faerron y Juan Antonio Casafont Odor.

ARTÍCULO PRIMERO. APROBACIÓN DEL ACTA ANTERIOR.

A) Se leyeron y aprobaron las actas de las sesiones ordinaria y extraordinaria inmediatas anteriores.

ARTÍCULO SEGUNDO. INFORMES DE LOS SEÑORES MAGISTRADOS.

A) Informe final de gestión como Magistrado Propietario del TSE. Del señor Fernando del Castillo Riggioni, Magistrado de este Tribunal, se conoce memorial del 1.° de agosto de 2014, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual rinde informe final de gestión como Magistrado propietario de este órgano colegiado en las elecciones presidenciales y legislativas 2014.

Se dispone: Tener por rendido el informe, el cual será colgado en el sitio web de estos organismos electorales y del cual se remitirá copia a la Corte Suprema de Justicia. ACUERDO FIRME.

B) Informe final de gestión como Magistrada Propietaria del TSE. De la señora Marisol Castro Dobles, Magistrada de este Tribunal, se conoce memorial del 1.° de agosto de 2014, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual rinde informe final de gestión como Magistrada propietaria de este órgano colegiado en las elecciones presidenciales y legislativas 2014.

Se dispone: Tener por rendido el informe, el cual será colgado en el sitio web de estos organismos electorales y del cual se remitirá copia a la Corte Suprema de Justicia. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO TERCERO. INFORMES DE FUNCIONARIOS DEL TRIBUNAL.

A) Informe final de gestión como Director General del Registro Civil. Del señor Luis Guillermo Chinchilla Mora, Director General a. i. del Registro Civil, se conoce oficio n.° DGRC-0790-2014 del 2 de agosto de 2014, recibido en la Secretaría General de este Tribunal el 4 de agosto de 2014, mediante el cual rinde informe final de gestión correspondiente al período en el que ocupó dicho cargo.

Se dispone: Tener por rendido el informe, el cual será colgado en el sitio web de estos organismos electorales. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO CUARTO. ASUNTOS DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL.

A) Trámite de la Comisión de Dedicación Exclusiva. Del señor Ricardo Carías Mora, Jefe del Departamento de Recursos Humanos, se conoce oficio n.° CDE-076-2014 del 6 de agosto de 2014, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"En sesión número 09-2014 celebrada ayer, esta Comisión conoció la solicitud del señor Christian Canales Bonilla, funcionario de la institución, para ser incorporado al Régimen de Dedicación Exclusiva pues estima cumplir con los requisitos y reunir las condiciones establecidas para ello, siendo que con tal propósito aporta los documentos necesarios a fin de demostrarlo.

En cuanto a dicha solicitud, considera esta comisión que en efecto es procedente pues se trata de un colaborador que fue nombrado interinamente como Profesional Ejecutor 3 en la Sección de Ingeniería de Software, para lo cual se requiere el grado académico de licenciatura, condición que ostenta en Ciencias de la Computación con énfasis en Desarrollo de Aplicaciones Informáticas.

De acuerdo con lo anterior y con fundamento en el artículo sexto del Reglamento para el Régimen de Dedicación Exclusiva, se eleva a conocimiento del Tribunal Supremo de Elecciones el expediente del señor Canales Bonilla con la recomendación de aprobar su gestión en virtud de las razones dadas.

De confirmar el Tribunal lo resuelto por la Comisión, al funcionario se le otorgaría un 65% sobre su sueldo base como incentivo o complemento salarial por concepto de dedicación exclusiva, lo que, de acuerdo con pronunciamiento vertido por el Departamento Legal, regiría a partir de la suscripción del contrato correspondiente por parte del interesado y del Director Ejecutivo.".

Se dispone: Aprobar. ACUERDO FIRME.

B) Informe sobre candidatos para ocupar plaza en la Dirección Ejecutiva. Del señor Ricardo Carías Mora, Jefe del Departamento de Recursos Humanos, se conoce oficio n.° RH-2239-2014 del 6 de agosto de 2014, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"En atención a lo dispuesto por el Tribunal Supremo de Elecciones en sesión 82-2014 celebrada el pasado 29 de julio, oficio número STSE-1416-2014 de igual fecha, en el sentido de proceder a verificar la existencia de funcionarios electorales que cumplan con los requisitos que exige el Manual Descriptivo de Clases de Puestos para el cargo de Profesional en Género, que tengan interés en ocuparlo y que posean las habilidades del caso para suplir las necesidades institucionales que se pretenden con esa plaza, me permito hacer de conocimiento del superior lo siguiente:

1.- El puesto Profesional en Género corresponde a la plaza número 370674, se ubica en la clase Profesional Ejecutor 3 y se encuentra adscrita a la Dirección Ejecutiva.  El manual de puestos antes citado indica que los requisitos para ocuparlo son los que a continuación se detallan: licenciatura en Psicología, Sociología o Trabajo Social, dos años de experiencia en la ejecución de labores relacionadas con el puesto e incorporación al colegio profesional respectivo.

2.- Con el objeto de atraer la mayor cantidad de posibles personas interesadas, el pasado 31 de julio a través del correo institucional se divulgó un aviso alusivo al tema de interés, el cual también se colocó en formato impreso en las cocinetas de los diferentes pisos del complejo institucional, en la pizarra informativa instalada en el área de los relojes marcadores y en el edificio Thor.  Se indicó que quienes tuvieran interés debían manifestarlo ante este despacho a más tardar el 4 de agosto.

3.- Así las cosas, durante ese período se anotaron 5 personas, cuyos prontuarios o expedientes personales fueron revisados con el propósito de verificar principalmente el cumplimiento de los requisitos académico y de experiencia en la ejecución de labores relacionadas con el puesto.

4.- Como resultado de dicho estudio, se determinó que los cinco oferentes satisfacen el requisito académico, pues uno de ellos tiene licenciatura en Sociología y los otros cuatro en Psicología, siendo que incluso uno de estos últimos también posee una maestría.  En cuanto a incorporación al colegio profesional respectivo, tenemos que 4 están debidamente incorporados y al día en sus obligaciones, mientras que una persona aparece como retirada, es decir, que en algún momento estuvo incorporada pero luego se retiró.  Sin embargo, en lo que se refiere al requisito de los dos años de experiencia en la ejecución de labores relacionadas con el puesto, tenemos la situación que se describe en el siguiente cuadro:

5.-  Según puede apreciarse, dos de las personas no cuentan con la experiencia requerida, otras dos la tienen pero por períodos cortos de 5 y 6 meses y la última, que es la señora Sonia Vanessa Córdoba Valverde, Secretaria del Consultorio Médico, aparentemente sí lograría reunir los dos años de experiencia en la ejecución de algunas labores relacionadas con el puesto de Profesional en Género, según comunicado que ella aportó emitido por el Centro de Atención Neuropsicológica de UNIBE en el que se detalla su labor dentro de esa organización desde el año 2011 [sic] No obstante, tal documento carece de alguna información indispensable y de formalidades como un sello de la institución y firma de quien suscribe.  Si el Tribunal lo tiene a bien, se le podría conceder un tiempo prudencial para que presente una constancia o certificación con la información necesaria y con base en ella proceder a realizar un estudio más profundo que permita determinar si efectivamente cumple con el requisito de experiencia que ahora nos ocupa. Una vez que esto suceda y en supuesto de que sí cumple, habría que trasladar el caso al señor Director Ejecutivo para que, como superior inmediato, valore a la candidata y su eventual nombramiento en el cargo.".

Se dispone: 1.- Incorporar al orden del día. 2.- Otorgar a la servidora Córdoba Valverde el plazo de diez días hábiles para que acredite al Departamento de Recursos Humanos el cumplimiento de los requisitos correspondientes, luego de lo cual, en su caso, la Dirección Ejecutiva valorará su eventual nombramiento en el cargo. ACUERDO FIRME.

C) Prórroga de medidas cautelares contra funcionario. Del Juzgado Penal del Segundo Circuito Judicial de San José, se conoce minuta de audiencia oral celebrada a las ocho horas treinta minutos del seis de agosto de dos mil catorce, relativa a las medidas cautelares impuestas a un funcionario de estos organismos electorales, recibida el mismo día –vía correo electrónico– en la Secretaría General de este Tribunal, según la cual se resolvió tener por prorrogadas tales medidas por un plazo de seis meses.

Se dispone: 1.- Incorporar al orden del día. 2.- Tener por prorrogada la suspensión del funcionario en cuestión en los términos dispuestos por dicha autoridad jurisdiccional y en consecuencia, la continuidad de los nombramientos interinos que de tal situación se derivan. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO QUINTO. ASUNTOS DE ADMINISTRACIÓN ELECTORAL.

A) Autorización para la revisión total de la liquidación de gastos del Partido Accesibilidad sin Exclusión (PASE). Del señor Héctor Fernández Masís, Director General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos, se conoce oficio n.° DGRE-657-2014 del 4 de agosto de 2014, recibido el día siguiente en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Visto el oficio n.° DFPP-511-2014 del día 28 de julio del 2014 –se adjunta copia–, mediante el cual el señor Ronald Chacón Badilla en su condición de Jefe del Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos recomienda proceder con la revisión de la totalidad de documentos que constituyen la liquidación de gastos presentada por el Partido Accesibilidad sin Exclusión con ocasión de su participación en el pasado proceso electoral, dado que considera que la liquidación presentada involucra una no conformidad de los gastos que lo amerita en virtud de la incongruencia que se detectó respecto de los servicios presentados por gastos por prestación de servicios profesionales; esta Dirección General prohíja las consideraciones externadas por el señor Chacón Badilla y  a la luz de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 107 del Código Electoral así como en el numeral y 69 del Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos solicito de forma respetuosa se sirva someter a conocimiento y consideración de las señoras y los señores Magistrados lo señalado y el documento adjunto a los efectos de si a bien lo tiene acojan la recomendación técnica dada y se autorice proceder con la revisión de la totalidad de los documentos que componen la liquidación de gastos del Partido Accesibilidad sin Exclusión.".

Se dispone: Autorizar conforme se solicita. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO SEXTO. ASUNTOS DEL CUERPO NACIONAL DE DELEGADOS.

A) Apercibimiento para la devolución de distintivos del Cuerpo Nacional de Delegados. Del señor Alfonso García López, se conoce memorial del 18 de julio de 2014, recibido en la Secretaría General de este Tribunal el 4 de agosto de 2014, mediante el cual se refiere al apercibimiento realizado por estos organismos electorales para la devolución de distintivos del Cuerpo Nacional de Delegados.

Se dispone: Para su estudio e informe, el cual habrá de rendirse en el plazo de cinco días hábiles, pase a la Dirección General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos. ACUERDO FIRME.

B) Listado de nuevos Delegados ad honorem del Cuerpo Nacional de Delegados. Del señor Héctor Fernández Masís, Director General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos, se conoce oficio n.° DGRE-661-2014 del 5 de agosto de 2014, recibido el día siguiente en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Mediante el oficio N.° CND-098-2014 el señor Sergio Donato Calderón, Jefe del Cuerpo Nacional de Delegados, comunica una lista de noventa y siete personas cuyo nombramiento propone como integrantes del Cuerpo Nacional de Delegados Ad Honorem, se detalla la lista en el siguiente cuadro:

Si el Tribunal tiene a bien aprobar los citados nombramientos, se estará celebrando el próximo sábado 30 de agosto del 2014, a partir de las 08:30 am, la capacitación introductoria y a su vez la juramentación a las señoras y los señores Delegados Ad Honorem, este acto se realizará en las oficinas centrales del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE).".

Se dispone: Aprobar conforme se propone. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO SÉTIMO. ASUNTOS EXTERNOS.

A) Implementación de las medidas ambientales definidas en plan de acción de gestión ambiental. De la señora Shirley Soto Montero, Directora a. i. de Gestión de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía, se conoce oficio n.° DIGECA-325-2014 del 1.° de agosto de 2014, recibido –vía correo electrónico– en la Secretaría General de este Tribunal el 4 de agosto de 2014, mediante el cual se refiere a la visita realizada a las instalaciones de estos organismos electorales con el objetivo de identificar el grado de avance o retroceso en la implementación de las medidas ambientales definidas en el plan de acción del PGAI que fue remitido por el TSE y a partir de lo cual enumera una serie de observaciones con el propósito de fortalecer y consolidar el proceso de incorporación de prácticas ambientales.

Se dispone: Agradecer a la señora Soto Montero la información que hace del conocimiento de este Tribunal. Para su atención, pase a la Comisión Institucional de Gestión Ambiental. ACUERDO FIRME.

B) Consulta legislativa del proyecto de ley de Modificación del Código Electoral, Ley Nº 8765, para la inclusión del voto preferente, expediente n.° 18.233. De la señora Rosa María Vega Campos, Jefa de Área de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.° CG-205-2014 del 28 de julio de 2014, recibido –vía correo electrónico– en la Secretaría General de este Tribunal el 5 de agosto de 2014, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Con instrucciones del Presidente de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, diputado Franklin Corella Vargas, se solicita el criterio de esa Institución en relación con el expediente 18.233 “Modificación del Código Electoral, Ley Nº 8765, para la inclusión del voto preferente”, el cual se adjunta.

Se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho días hábiles y, de ser posible, enviar también el criterio de forma digital.

(…).".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

Consideraciones preliminares.

El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone, en forma preceptiva, que tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral” la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elección popular, solo se podrán convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.

Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de este Organismo Electoral, evacuar las consultas que el órgano legislativo realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Colegiado ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no solo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Colegiado; lo anterior a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

Objeto del proyecto.

El proyecto sometido a consulta de este Tribunal propone reformar el Capítulo VI del Código Electoral a fin de que, luego de llevar a cabo la fórmula electoral de cociente y resto mayor, la asignación de escaños que correspondan a cada partido político –en los tipos de elección de cargos plurinominales– sean asignados a las personas que, estando en la papeleta del respectivo partido, hayan obtenido el mayor número de votos, individualmente computados.

De esa manera, se pretende introducir la modalidad de voto preferente, caracterizado por la posibilidad de que cada elector establezca una prelación entre los candidatos de un mismo partido político, a través de la selección de hasta dos nombres de la lista. En otros términos, se pretende variar el actual sistema de lista bloqueada y cerrada, a un modelo de lista cerrada pero desbloqueada.

Por otra parte, el proyecto reforma las normas aplicables a las situaciones de muerte, renuncia o incapacidad para ocupar cargos de elección popular, a fin de adaptarlas al sistema de voto preferente.

Finalmente, el proyecto modifica la fórmula electoral en cuanto al subcociente, ya que lo elimina como barrera o tope para acceder al circuito de repartición.

Sobre el proyecto consultado. a) Propuesta de voto preferente.

Como ya este Tribunal contestara en oficios n.° STSE-1690-2011 del 16 de junio de 2011 y TSE-2759-2011 del 16 de setiembre de 2011 (en respuesta a audiencias otorgadas por la Asamblea Legislativa para que esta Magistratura se manifestara sobre otros proyectos de ley relativos a voto preferente; particularmente los expedientes n.° 17.769  y 18.095, respetivamente), esta modalidad de voto constituyó una tendencia en los sistemas electorales latinoamericanos durante las décadas de 1980 y 1990. Países como Perú, Panamá, Colombia y Brasil, adoptaron sistemas de voto preferente en escalas estaduales o nacionales, emulando a varios países europeos. Al cabo de dos décadas de experiencia en la utilización de este instituto, se han encontrado tanto efectos positivos como negativos, que deben ponderarse políticamente por las señoras y señores diputados.

Entre las potenciales consecuencias negativas del voto preferente, se ha comprobado que en la práctica esa modalidad prolonga e intensifica la lucha interna en los partidos políticos, dado que cada candidato debe competir no solo con las agrupaciones rivales, sino también contra sus propios compañeros de papeleta. Ello debilita la disciplina interna de los partidos, genera cacicazgos y encarece el costo de las campañas, tornando más oneroso el acceso de la ciudadanía a las candidaturas.   De otra parte, el desbloqueo de las listas  -aplicado de la forma en que se formula en el proyecto en consulta- debilita sensiblemente el principio de paridad con mecanismo de alternancia por género.

Justamente, sobre esos efectos perniciosos de la implementación del voto preferencial –respetuosamente– se sugiere a las señoras y señores diputados consultar el número 15 de la Revista de Derecho Electoral (disponible en la página web de esta institución www.tse.go.cr), en la que expertos internacionales –de Panamá, Perú y República Dominicana– exponen las experiencias negativas que la implementación de esta modalidad de voto ha tenido sus países.

No obstante lo indicado, se debe señalar que la decisión de incorporar o no el voto preferente en el sistema electoral es una decisión política, sea, su ponderación en cuanto a la pertinencia corresponde a los miembros el pleno legislativo.

b) Eliminación del “subcociente” como barrera electoral.

Este Tribunal tuvo la oportunidad, recientemente, de referirse al subcociente como barrera o tope electoral. Concretamente, en el acuerdo adoptado en el artículo noveno de la sesión ordinaria n.° 85-2014 –celebrada el 5 de agosto del año en curso–, se analizó el tema con ocasión de la consulta del proyecto de ley n.° 16.740, de suerte tal que conviene, al ser en esencia la misma iniciativa (eliminar tal barrera), reiterar lo ahí dispuesto.

Particularmente, este Colegiado, sobre este tópico, considera que:

“… en lo atinente a la utilización del subcociente como umbral electoral, este Tribunal estima conveniente indicar que, dentro del marco constitucional, es potestad legislativa determinar la fórmula electoral aplicable para la designación de cargos plurinominales. Esto implica que, en tanto la barrera o tope electoral no roza con principios constitucionales, según se expone a continuación, cabe dentro de la discrecionalidad legislativa mantenerla o derogarla, según criterios de oportunidad, conveniencia o mérito. 

3)  El Tribunal Supremo de Elecciones ha indicado en anteriores ocasiones que la barrera o tope electoral del subcociente es acorde con criterios de razonabilidad y de constitucionalidad. Las muchas fórmulas electorales utilizadas en el mundo, se dividen en mayoritarias y proporcionales. Las mayoritarias generalmente están asociadas a circunscripciones uninominales, donde el que obtiene más votos gana el escaño. Las fórmulas proporcionales sirven para distribuir escaños en magnitudes mayores a uno, y se subdividen en fórmulas de medias más altas y fórmulas de cuotas o restos mayores.  Las fórmulas de medias más altas operan con una serie de divisores a partir de los cuales se distribuyen los escaños. Sus dos modalidades más conocidas son la fórmula D’Hondt y la Sainte-Languë modificada. Por otra parte, entre las fórmulas de cuotas y restos mayores destacan la Hare, la Droop y la Imperiali. Las fórmulas de medias más altas son más desproporcionales, siendo D’Hondt la más desproporcional entre las proporcionales pues es muy restrictiva y beneficia más a los partidos más votados. Entre las fórmulas proporcionales de cuotas y restos mayores, la Hare divide el total de votos válidos del distrito entre la magnitud y otorga un escaño a los partidos por cada cuota que obtengan.  Si repartidas las cuotas quedan escaños por adjudicar, entonces se reparten por restos mayores, también conocidas como cifras residuales. La fórmula Droop, por su parte, divide los votos totales entre la magnitud más uno, mientras la Imperiali divide los votos totales entre la magnitud más dos. Cuanto más elevado es el denominador, las cuotas van a ser más pequeñas, lo cual beneficia a los partidos más votados. Por tal razón, la fórmula Hare es la más proporcional. 

En el caso costarricense el constituyente definió el tamaño de la Asamblea Legislativa en 57 diputados, la utilización de las provincias como circunscripciones para elección legislativa y la distribución proporcional del número de escaños entre las provincias; sin embargo, declinó definir por sí mismo la fórmula electoral aplicable, dejando esa tarea a discrecionalidad legislativa. Entre las fórmulas electorales más difundidas, nuestro legislador optó por una modalidad de la Hare, que, como se dijo, es la más proporcional entre las fórmulas proporcionales.

Ahora bien, en el derecho comparado las barreras electorales normalmente se fijan en un porcentaje mínimo de votos. No constituyen una cifra repartidora, sino un umbral de apoyo popular exigible al partido político que pretenda obtener escaños. En aras de proteger la proporcionalidad de los sistemas electorales, ese umbral electoral evita la sobrerepresentación de partidos con apoyos ínfimos. Toda sobrerepresentación genera una subrepresentación correlativa, puesto que si se sobrerepresentara a un grupo mínimo de electores conllevaría la necesaria subrepresentación de otros electores que, en mayor número, hayan apoyado otra candidatura; en consecuencia, la proporcionalidad y equidad del sistema sería perjudicada.

Suprimir el umbral podría perjudicar la proporcionalidad del sistema y la igualdad del voto. Un partido político que obtenga escaños con votaciones ínfimas estaría sobrerepresentado, en perjuicio del apoyo que los ciudadanos hubieran manifestado a favor de otras alternativas partidarias. La representatividad no puede depender del mero hecho de inscribir partidos, sino de la suma de decisiones individuales manifestadas mediante el igualitario ejercicio del sufragio a favor de cada candidatura y su posterior conversión proporcional en escaños. La eliminación de la barrera disminuiría el peso individual del voto y privilegiaría el de la mera inscripción de partidos en la contienda. 

Si bien el artículo 95 inciso 6) de la Constitución Política inserta el principio de garantías para la representación de las minorías como parámetro para la legislación reguladora del ejercicio del sufragio, tal principio no puede significar que a partidos políticos que no hayan sido capaces de convocar un nivel mínimo de respaldo mínimamente representativo se les deban adjudicar cargos simplemente por haber participado en la contienda. El poder en democracia se reputa legítimo únicamente en la medida en que provenga del ejercicio del sufragio, por lo cual, asignar escaños sobrerepresentando a partidos que no han recibido un mínimo de apoyo popular constituiría una medida antidemocrática.

En las democracias contemporáneas encontramos muchas modalidades de barrera electoral, la mayoría de ellas en forma de porcentajes fijos de votación. El legislador costarricense, por su parte, optó por utilizar el subcociente como umbral electoral. En su resolución n.° 0576-E-2002 de las 14:00 horas del 18 de octubre de 2002, este Tribunal explicó el sistema de adjudicación de plazas previsto en nuestra legislación y su umbral electoral, de la siguiente manera:

“Nuestra legislación electoral adoptó como mecanismo para la distribución de plazas de diputados y regidores el sistema proporcional, en su modalidad de cociente y resto mayor con barrera o tope legal “subcociente” (párrafo tercero del artículo 134 del Código Electoral).Según este sistema, en primer término se distribuirán las plazas en favor de los partidos que obtengan cociente, resultado que se obtiene de dividir la totalidad de votos válidos entre el número de cargos en disputa. Si después de aplicado este procedimiento quedan plazas sin distribuir, se procederá atendiendo a los residuos mayores de estos partidos pero incluyendo a los partidos que no alcanzaron cociente pero sí obtuvieron cifra de subcociente (artículo 138 del Código Electoral). En este sentido, el subcociente funciona como barrera electoral que regula o limita la participación en la distribución de plazas de aquellos partidos que no alcancen tal votación. El artículo 135 del Código Electoral define el subcociente como “el total de votos válidos emitidos a favor de un partido que, sin alcanzar la cifra cociente, alcanza o supera el cincuenta por ciento de ésta”. Por disposición legal, para que un partido político puede participar en la distribución de puestos prevista en el párrafo segundo del artículo 134 del Código Electoral debe obtener como mínimo cifra de subcociente. Si no se llenaran todos los puestos por cociente, la distribución se hará a favor de los partidos que obtuvieron cociente, pero incluyendo a los partidos que sin lograr cociente alcanzaron subcociente. En este procedimiento se ordenarán las cifras residuales de los partidos con cociente y la de los partidos que obtuvieron subcociente en forma decreciente y tendrá prioridad en la adjudicación el partido que tenga mayor cifra residual. En este tercer nivel de distribución, al igual que en el anterior las plazas se adjudicarán de acuerdo al orden decreciente de la cifra residual de los partidos con cociente y de los que solo alcanzaron o superaron el subcociente, sin llegar al cociente.”.

Dado que la elección legislativa en Costa Rica se realiza por provincias, el subcociente no es fijo sino producto de una operación matemática compuesta, por una parte, por el número de escaños que se reparten en cada provincia o circunscripción electoral y, por otra parte, por la cantidad de votos válidos emitidos en cada circunscripción. El número de escaños que corresponde elegir a cada provincia es definido por el Tribunal Supremo de Elecciones, según el artículo 106 de la Constitución Política, “en proporción a la población de cada una de ellas”, cada vez que se realice un censo general de población. Nótese que ese número de escaños, o “magnitud de la circunscripción electoral”, es determinado constitucionalmente mediante aplicación del referido criterio de proporcionalidad, de manera que sea conocido por los partidos políticos y por la población con necesaria antelación a cada ejercicio comicial. La variable de cantidad de votos emitidos, por su parte, supedita el umbral a la participación de la ciudadanía, de manera tal que la cantidad de votos válidos emitidos es el dato que, una vez celebrados los comicios, permite definir el subcociente de cada provincia. 

Por otra parte, resulta erróneo el argumento según el cual el umbral necesariamente promueve el bipartidismo.  Desde Duverger (Los partidos políticos, 1951) se entiende que los sistemas electorales tienen efectos sobre los sistemas de partidos y sobre la representación, tanto como los partidos políticos influyen sobre los sistemas electorales (Sartori, Ingeniería constitucional comparada, 1994). Estos autores corroboraron que todo sistema electoral tiene un efecto reductor sobre la representación. Sin embargo, la relación entre sistema electoral y sistema de partidos no opera de manera necesariamente determinista.

El umbral electoral es solamente uno de los ocho elementos del sistema electoral en sentido estricto, tal como lo define Lijphart (Sistemas electorales y sistemas de partidos, 1994), y su peso es mucho menor que el de otros elementos como la magnitud de la circunscripción, el tamaño del parlamento o la fórmula electoral (ibídem). Cabe señalar que durante los últimos veinte años Costa Rica ha experimentado un notable cambio en la composición de su Asamblea Legislativa, que ha pasado de un número efectivo de partidos parlamentario cercano a dos, a un número efectivo de partidos cercano a cinco; ello sin que haya sido modificado ninguno de los elementos fundamentales del sistema electoral en sentido estricto, pues las reglas para la elección legislativa se han mantenido inalteradas desde 1953, salvo el total de diputados que se incrementó de 45 a 57 en 1961.

Ha sido la ciudadanía la que, mediante el sufragio, ha ido propendiendo a una integración legislativa más plural, sin que el sistema electoral haya impedido esa tendencia; es decir, el sistema de partidos costarricense ha experimentado cambios, a pesar de que el sistema electoral se ha mantenido constante.

En la línea de lo que se viene argumentando, este Tribunal en su resolución n.°1550-E8-2010 de las 12:30 horas del 9 de marzo de 2010 indicó:

“El numeral 205, si bien es parte de un esquema que garantiza espacios de representación para las minorías, responde a la lógica democrática de decisión por mayorías que, bajo el sistema proporcional, no concede todos los puestos elegibles a la alternativa más votada pero, en tesis de principio, le da más y nunca menos que a la que alcanza una votación inferior. En todo caso, debemos recordar al consultante que, en nuestro sistema, se garantiza la representación de las mayorías, otorgándoles prioridad en la asignación de escaños en el primer nivel de distribución con exclusividad (por cociente) pero, también, se tutela la representación de las minorías al darles acceso, en una segunda ronda y una eventual tercera ronda, a la asignación de escaños sin exclusividad (por residuo mayor). El diseño legislativo por el que se optó en Costa Rica, inhibe la sobrerrepresentación de las minorías, para que solo partidos con cierto caudal de votación puedan acceder a las curules pendientes de asignación (umbral de subcociente).”. (Subrayado corresponde al original).

El Tribunal Supremo de Elecciones reitera que estamos entonces ante un tema de discrecionalidad legislativa, motivo por el cual la decisión final del legislador debe sopesar que la eliminación de la barrera del subcociente podría favorecer una hiperfragmentación legislativa.

Conforme lo ratifican investigaciones del Instituto de Formación y Estudios en Democracia (IFED) de este Tribunal Supremo de Elecciones, el sistema electoral vigente en Costa Rica (Cuota de Hare modificada) al compararse con otro tipos de fórmulas matemáticas, incluyendo el escenario hipotético de la eliminación del subcociente, pareciera sugerir un justo medio para el reparto de curules. La lectura comparada y la evolución en el tiempo de la Cuota de Hare modificada (Tabla 1 siguiente) así lo evidencia.

Tabla 1. Costa Rica. NEPP y total de partidos con presencia en el Congreso según elección y fórmula electoral.

Nota: NEPP: Número Efectivo de Partidos Parlamentario. * El Total de partidos refiere solo respecto de los que alcanzaron (sistema vigente) o alcanzarían (escenarios hipotéticos) presencia en el Congreso.

Nótese que si bien para las elecciones del 2014, en todos los escenarios el número de partidos políticos con representación en la Asamblea Legislativa sería igual a 9, el número efectivo de partidos a nivel parlamentario aumenta considerablemente en cada uno de los escenarios; la conclusión respecto de una mayor fragmentación del poder por la consecuente eliminación del subcociente es más que evidente, principalmente al comparar su evolución en el tiempo.

Asimismo, debe remarcarse que en tanto la elección de diputados en el país lo es por provincia, la variación en la fórmula matemática conlleva cambios tanto en la fragmentación total a lo interno de la Asamblea como respecto de la integración que individualmente considerada logre cada agrupación política. En aras de ilustrar esos cambios, las tablas 2, 3 y 4 (adjuntas a modo de anexo) reflejan la integración del Congreso en los escenarios de estudio para las últimas tres elecciones de diputados.

4) A modo de corolario. Este Tribunal insiste en que la barrera o tope electoral es una medida técnica, razonable y equitativa, ampliamente utilizada en los sistemas electorales del mundo, a fin de que, cuando se apliquen fórmulas para elección proporcional, se impida que partidos con votaciones ínfimas puedan acceder a escaños.

La barrera o tope electoral constituye un mínimo de respaldo popular que debe alcanzar cualquier partido para estar en posibilidad de acceder a plazas legislativas. De esa manera se evita la sobrerepresentación de partidos con poco apoyo popular y la correlativa subrepresentación de partidos que gozan de mayor respaldo.  La inexistencia de barrera o tope electoral generaría una distorsión del valor del voto de cada elector, pues un partido político podría acceder a escaños por el solo hecho de inscribir su candidatura, sin contar con un número de votos proporcionalmente representativos del conjunto de electores.

La utilización del subcociente como umbral o barrera electoral, es una disposición legislativa razonable y acorde con los principios de soberanía popular y de representación proporcional.

Por todo lo anteriormente razonado, y principalmente en virtud que el proyecto de ley en consulta refiere a una norma ya derogada por el propio legislador, este Tribunal Supremo de Elecciones, en los términos del artículo 97 constitucional, se pronuncia en contra de la reforma propuesta y recomienda su archivo.

Anexos:

Tabla 2. Distribución de escaños. Comparación de métodos. Elecciones, 2006. Diputados. República de Costa Rica.

1. Nota: Respecto del sistema vigente [columna central], en paréntesis se muestra la diferencia de curules ganadas o perdidas (+ o -).

Tabla 3. Distribución de escaños. Comparación de métodos. Elecciones, 2010. Diputados. República de Costa Rica.

2. Nota: Respecto del sistema vigente [columna central], en paréntesis se muestra la diferencia de curules ganadas o perdidas (+ o -).

Tabla 4. Distribución de escaños. Comparación de métodos. Elecciones, 2014. Diputados. República de Costa Rica.

3. Nota: Respecto del sistema vigente [columna central], en paréntesis se muestra la diferencia de curules ganadas o perdidas (+ o -).

c) Otras particularidades del proyecto.

1. Aspectos generales. El proyecto consultado varía el contenido del “Capítulo VI. Sistema de adjudicación de cargos” del Código Electoral. En ese sentido y sin perjuicio del análisis por artículo que se hará de seguido, debe indicarse que al disponer el numeral 1° del proyecto n.° 18.233 -en genérico- la variación en el acápite, sin que se haga mayor precisión al respecto, este Tribunal entiende que se legisla en el sentido de eliminar los actuales artículos 206 y 209, con lo que se dejaría sin regulación expresa lo concerniente a la “facultad para renunciar el cargo de diputado y obligatoriedad del cargo de representante a una constituyente” y a la “repetición de la elección para presidente y vicepresidentes de la República”, pues, contrario a lo que ocurre con otros temas actualmente regulados en el capítulo por modificar, el proyecto no contempla -en las previsiones legales que propone- tales temas.

Por ese motivo, este Tribunal debe oponerse, en los términos y alcances del artículo 97 constitucional, al proyecto consultado. Generar tales vacíos normativos produce un impacto considerable en las reglas del sistema electoral que resulta contraproducente, principalmente tratándose de la norma que fija las pautas legales y reglamentarias por aplicar ante una segunda ronda electoral, así como la imposibilidad de variar estas entre la primera y la segunda votación.

2.- Sobre el contenido de los artículos (según la numeración propuesta en el proyecto).

2.1.- Numeral 201. El proyecto mantiene la redacción actual del párrafo primero del artículo de igual numeración (201); empero, elimina el segundo párrafo y con ello la enunciación de la fórmula electoral. Ese último aspecto es desarrollado en el 203 de la propuesta pero con la eliminación del subcociente como barrera.

2.2.- Artículos 202, 203 y 205. El proyecto consultado, como se indicó, pretende modificar el sistema actual de lista bloqueada y cerrada, para dar paso al voto preferente, específicamente dándole la posibilidad al elector para que, dentro de la lista de una misma agrupación política, escoja hasta dos de los candidatos, a quienes se entiende les dará prelación sobre el resto.  Tal forma de escogencia, como se ha señalado, forma parte de la discrecionalidad del legislador; empero, la forma en que se pretende operativizar esta -creando vacíos o aplicaciones asimétricas del sistema de adjudicación- llevan a este Colegiado a oponerse al proyecto de ley, por las razones que de seguido se exponen. 

En lo concerniente a los puestos a los que aplicará el nuevo sistema de adjudicación, la iniciativa hace mención a los diputados (a la Asamblea Legislativa y a una Asamblea Nacional Constituyente), regidores y concejales de distrito; no obstante, se omite a los concejales municipales de distrito, cargos plurinominales de elección popular a los que debería de aplicarse la misma fórmula para mantener una lógica sistémica.

De otra parte, en el párrafo final del artículo 203 se excluye expresamente la posibilidad de voto preferente en las nóminas de regidores suplentes, sin que se desprenda –del propio texto normativo o la exposición de motivos– justificación para ello. Debe tenerse presente que esa aplicación diferenciada entre sistemas de adjudicación de puestos de similar naturaleza genera no solo una distorsión insalvable, sino también una desigualdad entre los mecanismos de elección de los ediles propietarios y suplentes; distingo odioso en términos de la doctrina constitucional, al carecer de una base objetiva de justificación. Téngase presente que, incluso, entre los regidores suplentes electos sí influye el orden de la designación pues, ante una vacante temporal, el Presidente del Concejo Municipal respectivo debe llamar al ejercicio del cargo a quien ocupe el primer lugar de entre los ediles suplentes electos del partido político al que pertenece el regidor propietario ausente (para mayor ahondamiento sobre el punto, ver la resolución de este Tribunal n.° 1636-E8-2012 de las 12:15 horas del 22 de febrero de 2012).  

Por otro lado, el proyecto tampoco hace mención alguna a los concejales de distrito suplentes ni a los concejales municipales de distrito suplentes en punto a la inclusión o exclusión del voto preferente, con lo que se suscita un vacío que es necesario solventar pues, caso contrario, se crea una situación de incertidumbre con efectos disfuncionales en el sistema. La propuesta, también en este punto, genera una ausencia de uniformidad en la forma de adjudicación de puestos que, según los precedentes electorales, tienen un paralelismo por la importante función que cumplen; los concejales municipales de distrito han sido equiparados, para la mayoría de las previsiones normativas, a los ediles municipales (resolución n.° 3138-M-2012 de las 9:26 horas del 24 de abril de 2012). 

Ahora bien, el proyecto elimina el contenido normativo hoy previsto en el artículo 207, concretamente lo relativo a cómo se llena la vacante definitiva -ocurrida luego de la declaratoria de elección- en los puestos de diputado, regidor o concejal (supuesto distinto al regulado en el actual ordinal 208 y que se transcribe tal cual en el propuesta de reforma). Actualmente, esa circunstancia se solventa llamando a ejercer el cargo, por el resto del período, al ciudadano que en la misma papeleta ocupó el lugar inmediato inferior al último que resultó electo; solución que imprescindiblemente debe estar prevista en la ley, so pena de crear una inaceptable laguna normativa que incide, de manera directa, en la efectividad del reemplazo de puestos vacantes.

2.3.- Artículo 204. Este numeral mantiene la redacción actual del numeral 202; sin embargo no se incluye dentro del sistema de elección mayoritario ahí enunciado a las intendencias municipales (como sí ocurre en la norma hoy vigente). Esa omisión genera, de nuevo, un vicio que impone a este Tribunal la objeción del proyecto. Nótese que, al igual que los alcaldes y síndicos, los intendentes responden a un tipo de elección uninominal que se resuelve por el sistema mayoritario.

Conclusión. 

Conforme a lo expuesto en la presente consulta, si bien la inclusión del voto preferente en la legislación electoral y la eliminación del subcociente como barrera o tope para acceder a la repartición de escaños supone una valoración política exclusiva de las señoras y señores diputados, este Tribunal objeta, en los términos y alcances del artículo 97 de la Constitución Política, el proyecto consultado por las omisiones, vacíos e incoherencias que se han señalado. ACUERDO FIRME.

C) Consulta legislativa del proyecto de ley de Reforma a varios artículos del Código Electoral para garantizar la paridad de género, expediente n.° 18.904. De la señora Rosa María Vega Campos, Jefa de Área de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, se conoce oficio n.° CG-215-2014 del 29 de julio de 2014, recibido –vía correo electrónico–  en la Secretaría General de este Tribunal el 5 de agosto de 2014, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Con instrucciones del Presidente de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, diputado Franklin Corella Vargas, se solicita el criterio de esa Institución, en relación con el expediente 18.904 “Reforma a varios artículos del Código Electoral para garantizar la paridad de género”, el cual se adjunta.

Se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho días hábiles y, de ser posible, enviar también el criterio de forma digital.

(…).".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

Consideraciones preliminares.

El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone, en forma preceptiva, que tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral” la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elección popular, solo se podrán convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.

Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de este Organismo Electoral, evacuar las consultas que el órgano legislativo realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Colegiado ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no solo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Colegiado; lo anterior a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

Sobre el proyecto de ley objeto de consulta.

El proyecto sometido a consulta de este Tribunal propone reformar varios artículos del Código Electoral -numerales 2, 52 incisos ñ) y o), 60 y 148- a fin de que se incorpore la paridad horizontal en las nóminas a los diversos puestos de elección popular y estructuras partidarias.

Del análisis del proyecto de ley consultado, este Tribunal no tiene objeción alguna en lo que se refiere a la inclusión del mecanismo de paridad horizontal en los encabezamientos de las nóminas a cargos de elección popular y estructuras de los partidos. Ese mecanismo contribuye, sin duda alguna, a mejorar la participación política de la mujer en condiciones de igualdad; asunto con el cual este Tribunal siempre ha estado comprometido y al que ha apoyado de distintas maneras.

Cabe indicar que este proyecto de ley es una versión mejor lograda que la iniciativa sometida a consulta bajo el expediente n.º 19.010 "Reforma del Artículo 52 incisos ñ), o), p) y Artículo 96 de la Ley n.º 8765 Código Electoral, para una efectiva incorporación de la perspectiva de género en los partidos políticos" y que se atendiera en el oficio n.º TSE–0619–2014 del 13 de marzo de 2014, ya que no se incurre en los vicios de constitucionalidad que ahí se señalan y que obligaron a esta autoridad electoral a objetar parcialmente la respectiva iniciativa.

Conforme a lo expuesto en la presente consulta, este Tribunal avala la incorporación de la paridad horizontal en los encabezamientos de las nóminas a cargos de elección popular y estructuras partidarias. ACUERDO FIRME.

D) Consulta legislativa del Proyecto de Ley para el congelamiento provisional de salarios de altos jerarcas de los tres Poderes de la República y las instituciones autónomas, expediente n.° 18.377. De la señora Silma Elisa Bolaños, Jefa de Área de la Comisión Permanente de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.° ECO-586-2014 del 30 de julio de 2014, recibido el mismo día –vía correo electrónico– en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"La Comisión Permanente Asuntos [sic] Económicos que tiene en estudio el proyecto de ley: “PROYECTO DE LEY PARA EL CONGELAMIENTO PROVISIONAL DE SALARIOS DE ALTOS JERARCAS DE LOS TRES PODERES DE LA REPÚBLICA Y LAS INSTITUCIONES AUTÓNOMAS”, expediente legislativo Nº 18.377 en sesión Nº 15 de este órgano, aprobó la siguiente moción:

“Para que se consulte el proyecto de Ley expediente Nº 18.377 “Proyecto de Ley para el congelamiento provisional de salarios de los altos jerarcas de los tres poderes de la República y las Instituciones Autónomas” a:

•        Instituciones Autónomas y semiautónomas

•        Bancos Comerciales del Estado

•        Banco Popular y [sic] Desarrollo Comunal

•        Todas las carteras Ministeriales de Gobierno Central

•        Banco Central de Costa Rica

•        Empresas Públicas del Estado

•        Corte Suprema de Justicia

•        Tribunal Supremo de Elecciones”.

Con el propósito de conocer su estimable criterio, se adjunta el texto en mención.

De conformidad con el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, me permito informarle que, a partir del recibo de este oficio, esta normativa concede a la persona o ente consultado, ocho días hábiles para remitir su respuesta, de no ser así, se asumirá su total conformidad.

(…).".

Se dispone: Hacerle ver a la referida comisión legislativa que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 100 de la Constitución Política, la remuneración salarial de los Magistrados de este Tribunal es exactamente la misma que perciben sus pares de la Corte Suprema de Justicia, de suerte tal que no tenemos incidencia alguna en la fijación de nuestro salario. En todo caso, en el tanto que la iniciativa legal consultada –de ser aprobada- incidiría en la remuneración salarial de los magistrados de este Tribunal, reiteramos lo dispuesto en el acuerdo adoptado por este colegiado en el artículo sexto de la sesión ordinaria número  096-2012 celebrada el 13 de noviembre de 2012, comunicada en el oficio TSE-3879-2012 de esa misma fecha -a propósito de la audiencia conferida en el trámite legislativo de ese mismo proyecto-, por lo que se omite rendir criterio sobre el particular. ACUERDO FIRME.

E) Consulta legislativa del proyecto de Ley de Gobierno y Tecnologías Digitales, expediente n.° 19.112. De la señora Silma Elisa Bolaños, Jefa de Área de la Comisión Permanente Especial de Ciencia y Tecnología de la Asamblea Legislativa,  se conoce nuevamente oficio n.° CTE-130-2014 del 30 de julio de 2014, recibido –vía correo electrónico– el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"La Comisión Permanente Especial de Ciencia y Tecnología y que tiene en estudio el proyecto de ley: “LEY DE GOBIERNO Y TECNOLOGÍAS DIGITALES”, expediente legislativo Nº 19.112 en sesión Nº 06 de este órgano, aprobó la siguiente moción:

Para que el expediente 19112 “LEY DE GOBIERNO Y TECNOLOGÍAS DIGITALES” sea consultado a las siguientes organizaciones e instituciones:

_Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT).

_Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN).

_Banco Central de Costa Rica.

_Ministerio de Hacienda.

_Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC).

_Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

_Universidad de Costa Rica (UCR).

_Universidad Nacional (UNA).

_Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC).

_Universidad Estatal a Distancia (UNED).

_Universidad Técnica Nacional (UTN).

_Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM).

_Defensoría de los Habitantes.

_Tribunal Supremo de Elecciones.

_Controlaría General de la República.

Con el propósito de conocer su estimable criterio, se adjunta el texto en mención.

De conformidad con el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, me permito informarle que,  a partir del recibo de este oficio, esta normativa concede a la persona o ente consultado, ocho días hábiles para remitir su respuesta, de no ser así, se asumirá su total conformidad.".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

Consideraciones preliminares.

El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone, en forma preceptiva, que tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral” la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elección popular, solo se podrán convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.

Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de este Organismo Electoral, evacuar las consultas que el órgano legislativo realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Colegiado ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no solo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Colegiado; lo anterior a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

La Comisión Permanente Especial de Ciencia y Tecnología de la Asamblea Legislativa, somete en consulta de este Tribunal el proyecto legislativo “LEY DE GOBIERNO Y TECNOLOGÍAS DIGITALES”, tramitado en el expediente legislativo número 19.112.

En síntesis, la iniciativa legislativa consultada –según su exposición de motivos-  pretende “dotar al país de un marco de principios y una entidad que coordine y estandarice los esfuerzos de la aplicación de las tecnologías digitales en el Estado, con el propósito de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y que defina las políticas en el uso de las tecnologías digitales para mejorar la eficiencia y transparencia del Estado”.

Dicho proyecto procura regular el uso de las tecnologías digitales y el manejo de información digital en el Estado, incluyendo dentro del ámbito de su aplicación al Tribunal Supremo de Elecciones (artículo 1).

Aspira además a la utilización de protocolos y formatos abiertos para el manejo de información digital (artículo 6), a la transparencia en el procesamiento de la información digital pública y de los ciudadanos (artículo 7), a la interoperabilidad de las tecnologías digitales (artículo 11), a la utilización y aprovisionamiento de tecnologías digitales abiertas (artículos 12 y 13) y a la utilización de un único sistema digital de compras del Estado (transitorio I) entre otras cosas.

Por medio de la iniciativa también se pretende crear la denominada Agencia Nacional de Tecnologías Digitales como ente de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propios, que fungirá como rector –con criterio vinculante para toda la Administración- en la definición de las políticas públicas en materia de uso y aplicación de las tecnologías digitales, con competencias que incluyen la centralización, unificación o interconexión de tecnologías digitales utilizadas por las instituciones públicas del Estado en la prestación de sus servicios, con la posibilidad de que sean trasladadas, implementadas, administradas y gestionadas centralizadamente por dicho ente.

Como órgano integrante de la Administración, si bien compartimos y coincidimos con el proyecto en el sentido de maximizar el uso de las tecnologías digitales a efectos de brindar un mejor servicio, la interoperabilidad de dichas tecnologías, la utilización y aprovisionamiento de tecnologías y sistemas de código abierto, a juicio de este Tribunal, la creación de la Agencia Nacional de Tecnologías Digitales y las potestades que en esta se disponen, es contraria a la independencia y a las funciones que constitucionalmente recaen en este organismo electoral.

En este sentido, en el caso de estos organismos electorales, se advierte que la posibilidad de que en la citada Agencia se trasladen y centralicen las tecnologías e información digitales y que dicho ente las administre y gestione, supone un traslado de las competencias que en materia de identificación corresponde constitucionalmente ejercer a este Tribunal por medio de su Registro Civil, así como de aquellas que como Administrador Electoral le son propias en la organización y celebración de las justas electorales, en tanto se dispone que la Agencia “evaluará y recomendará directrices”, lo que evidentemente supone un quebrantamiento a la potestad exclusiva de este Tribunal, de utilizar aquellas tecnologías que a su juicio requiera en la organización, dirección y vigilancia del sufragio, y generar una intromisión con el dictado de directrices que no armonicen o sean contrarias a la  autonomía electoral, inclusive que obliguen sobre qué tecnologías debe adquirir y utilizar para el cometido de su función.

Todo lo anterior nos obliga a oponernos al proyecto en los términos y con las consecuencias previstas en el artículo 97 de la Constitución Política.

Aunados a los vicios de constitucionalidad apuntados, la Dirección de Estrategia Tecnológica de este Tribunal, a propósito de la consulta que nos ocupa, en torno a su articulado advirtió una serie de aspectos de orden técnico que dificultarían desde la perspectiva funcional, la aplicación de la referida iniciativa en caso de aprobarse.  Al efecto se realizan las siguientes consideraciones:

- Con relación a la definición de protocolos que se apuntan en el artículo sexto, debe acotarse la necesidad de ahondar en mayores detalles con respecto a la utilización protocolos abiertos, toda vez que se considera inapropiado su futura interpretación, ya que tal como está redactado provocaría que cualquier persona, incluyendo a funcionarios de otras instituciones podrían conocer elementos propios del manejo interno de los procesos del Tribunal, colocando a la institución en estado de vulnerabilidad ante la imposibilidad de mantener la seguridad de la información registral y electoral, pues según el concepto definido en el proyecto los protocolos abiertos implican que la información sea de conocimiento y uso general por cuanto pasarían a ser de dominio público.

- De igual manera, en relación con extremos que señala el numeral sétimo, en lo que corresponde a este Tribunal, existen códigos fuente que insoslayablemente deben ser celosamente cuidados para que no sean vulnerados por seguridad jurídica registral. Asimismo, no menos importante en relación con lo que se viene diciendo, ante la posible aprobación del proyecto en ley, la institución tendría que hacer un replanteamiento de su estrategia tecnológica en virtud de que eventualmente se debe incursionar en nuevos elementos tecnológicos, capacitación del actual recurso humano, transferencia de conocimiento y lo que a nivel de curva de aprendizaje se requiera, para continuar disponiendo de una plataforma confiable, segura y garante de la información registral de la población. Esto sin perjuicio de que no todo código abierto se ajusta a la necesidad institucional, de albergar las bases de datos civiles, huellas, electorales, entre otras, con características de robustez, consistencia, escalabilidad, seguridad, entre otras, y esto debería ser sometido a un pormenorizado examen de orden técnico y tecnológico al amparo de las consecuencias jurídicas que de ello deriven.

- En relación con la interoperabilidad en la cual se indica que no debe tener ningún obstáculo técnico ni legal, se hace referencia a la ley 8968 “Ley de la Protección de los habitantes en el tratamiento de sus datos personales”, en la cual se regula la información que puede ser consultada por el ciudadano. Asimismo, en el Tribunal existen requisitos técnicos que deben ser respetados para interoperar con otras instituciones, en virtud de las competencias e independencia funcional del Tribunal. En todo caso, la institución ha venido y está realizando esfuerzos en esa vía, para lo cual a la fecha se dispone de una Plataforma de Servicios Institucionales (PSI) que permite la inteorperabilidad.

- Se observa que el proyecto en cuestión aborda diversos aspectos que ya se encuentran regulados en otros cuerpos normativos. En tal sentido, el proyecto contiene normas relativas a la seguridad de la información, todo lo cual está contemplado en las “Normas técnicas para la gestión y el control de las Tecnologías de Información (N-2-2007-CO-DFOE)” emitidas por la Contraloría General de la República, y que son aplicadas de forma estricta por esta administración. De igual modo, el artículo 93 de la Ley Orgánica de estos organismos electorales estipula, entre otras cosas, que el Tribunal utilizará las técnicas más avanzadas y seguras para garantizar la identificación personal, lo cual eventualmente rozaría con las decisiones que desee tomar la Institución para tales propósitos, frente al cumplimiento de directrices que pudiera emitir la Agencia Nacional de Tecnologías Digitales que se crea con el proyecto en estudio.

- En lo que corresponde al artículo octavo, el proyecto de ley es omiso en indicar qué actuación se debe seguir con relación a la reserva de los derechos de autor de las licencias que tiene la Institución y tampoco es claro en indicar las excepciones a las que se refiere.

Conclusión.

Con base en lo expuesto, al estimar que la propuesta legislativa es inconstitucional, este Tribunal objeta la iniciativa legislativa consultada, en los términos y con las consecuencias señaladas en el artículo 97 constitucional. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO OCTAVO. ASUNTOS INTERNOS DIVERSOS.

A) Informe de Control Interno n.° ICI-09-2014, relativo al estudio de auditoría de los procesos de fiscalización del Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos de la Dirección General del Registro Electoral [sic] (parcial). Del señor Juan Vicente García Matamoros, Auditor Interno a. i., se conoce oficio n.° AI-173-2014 del 6 de agosto de 2014, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual remite el Informe de Control Interno n.° ICI-09-2014, relativo al estudio de auditoría de los procesos de fiscalización del Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos de la Dirección General del Registro Electoral [sic] (parcial).

Se dispone: 1.- Incorporar al orden del día. 2.- Para su estudio e informe conjunto, el cual habrá de rendirse en el plazo de diez días hábiles, pase a la Dirección General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos y a la Dirección Ejecutiva. ACUERDO FIRME.

A las catorce horas terminó la sesión.