ACTA N.º 86-2014

Sesión extraordinaria celebrada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las quince horas del seis de agosto de dos mil catorce, con asistencia de los señores Magistrados Luis Antonio Sobrado González –quien preside–, Max Alberto Esquivel Faerron y Juan Antonio Casafont Odor.

ARTÍCULO ÚNICO. ASUNTOS EXTERNOS.

A) Solicitud de rebaja del anteproyecto de presupuesto del TSE 2015. Del señor Francisco Rodríguez Siles, Director Ejecutivo, se conoce oficio n.° DE-1940-2014 del 5 de agosto de 2014, recibido el día siguiente en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"En atención a lo dispuesto por el Superior en sesión ordinaria n.° 81-2014, celebrada el 24 de julio del año en curso y comunicado en oficio STSE-1404-2014 de la misma fecha, en el sentido de que la Dirección Ejecutiva atienda oficio n.° DM-1215-2014 del 21 de julio de 2014, suscrito por el señor Helio Fallas Venegas, Ministro de Hacienda, en el que se solicita que el Tribunal Supremo de Elecciones se una al esfuerzo que realiza el Poder Ejecutivo para contener el gasto público, según lo promulgado en la Directriz N° 009-H, se somete a consideración el resultado del análisis efectuado.

Las principales medidas que se desprenden de la referida directriz presidencial orientadas a  contribuir con la reducción del gasto público, se detallan, resumidamente, a continuación:

1. No creación de plazas en el sector público y que durante los próximos dos años solo se utilice el 15% de las plazas vacantes. 

2. No tomar sobrantes o remanentes que se produzcan en las diferentes subpartidas de la partida presupuestaria de Remuneraciones para incrementar cualquier otro otros gasto o partida presupuestaria.

3. Autorización para vender activos ociosos, innecesarios o suntuarios.

4. La no utilización de los montos de reservas producto de la aplicación del artículo 7° de la Directriz Presidencial N° 013.H.

5. Transferir únicamente fondos necesarios para atender salarios y compromisos ya contraídos.

6. Racionalizar los recursos públicos y minimizar gastos operativos,  para lo cual se deberá recortar un monto equivalente al 20% de la sumatoria de saldos presupuestarios existentes  al momento de emitirse la Directriz N° 009-H en 13 subpartidas presupuestarias.

7. Que para el ejercicio económico 2015, las subpartidas presupuestarias detalladas en el artículo 8° de la referida directriz no podrán ser mayores  en el nivel institucional a las sumas aprobadas en los presupuestos de 2014.

8. Seguir una política austera de adquisición de vehículos, de modo que durante la vigencia de la citada directriz no se podrán comprar vehículos, ni sustituir aquellos con que se cuentan.

9. Remitir un informe sobre el estado de los contratos por alquiler de edificios y mobiliario, y  equipo informático. Además, demostrar, en el caso que las instituciones que pretendan trasladarse a otro inmueble, la existencia de criterios razonables para el desplazamiento.

10. Las entidades que se financien con recursos provenientes de transferencia del   Presupuesto de la República y que pueden cobrar los servicios que prestan, deberán dar continuidad  al establecimiento de precios y tarifas que cubran sus gastos operativos.

Adicionalmente, y  dado que se trata de una petición de similar naturaleza, se conoce oficio DM-1276-2014, suscrito igualmente por el señor Ministro de Hacienda, en el que solicita ajustar el anteproyecto de gastos para el año 2015 del Tribunal Supremo de Elecciones aplicando un rebaja de ¢ 2.000 millones, en razón de que los ingresos corrientes del Gobierno de la República son insuficientes para afrontar sus obligaciones, para lo cual se han emitido disposiciones orientadas a disminuir el déficit fiscal por medio de la austeridad y la reducción del gasto público.

Es criterio de esta Dirección Ejecutiva, la importancia de coadyuvar con los esfuerzos que realiza el Poder Ejecutivo por contener y racionalizar el gasto público, no solo para reducir el déficit fiscal sino como medida de austeridad que fomente de manera permanente el uso eficiente de los recursos públicos.

Durante el proceso de la formulación presupuestaria de este Tribunal, especialmente durante los últimos años en que el país enfrenta serios problemas en la recaudación fiscal, se han realizado ingentes esfuerzos para elaborar anteproyectos de presupuestos austeros, claro está hasta el punto que no se vayan a afectar los servicios que presta el TSE, lo que desde luego incluye los recursos para el desarrollo de los procesos electorales, los que  con la actual dinámica de elecciones, cada año impar se tiene como preelectoral, implicando desde el ámbito presupuestario, programación de fondos para adquisiciones de bienes y servicios que impactan los presupuestos institucionales de manera sistemática en esos períodos.

No obstante lo expuesto, se ha realizado un análisis en lo que respecta al presupuesto del 2014, para que en la medida de las posibilidades, el Tribunal pueda contribuir, además de los esfuerzos descritos durante los procesos de formulación presupuestaria año tras año, con lo instado por el Poder Ejecutivo en esa directriz,  a la luz de los diez  puntos supracitados, que resumidamente muestran sus alcances, lográndose determinar  los aspectos en que de algún modo pudiera contribuir el Tribunal.  De esta forma, se ha concluido,  de  manera general,  lo siguiente:

a) Aunque a la fecha se cuenta con 31 plazas vacantes, tanto en cargos fijos como en servicios especiales,  muchas de ellas no se han ocupado  en razón de que  existen perfiles especializados que requieren de minuciosos procesos de reclutamiento y selección, toda vez que varias de esas plazas adquieren esa condición por el ascenso de quienes ocuparon antes las mismas,  a categorías salariales superiores; algunas están en proceso de concurso,  y las otras que son producto de la dinámica normal del régimen de ascensos de nuestra estructura ocupacional.  En suma, se trata de una de cantidad de puestos vacantes dentro de los parámetros normales de esa dinámica que son necesarios ocupar para el cumplimento de los objetivos  institucionales, sobre todo por la actual actividad electoral de realizar elecciones cada dos años.  Por ello, no sería dable prescindir de puestos vacantes este año y mucho menos para el 2015 por tratarse de un período preelectoral. Es importante indicar que más de 200 plazas incluidas este año para la atención del proceso electoral recién pasado, tienen un carácter de temporalidad, desocupándose desde el pasado mes de mayo.

b) Con la austeridad, que como se indicó anteriormente, se ha elaborado los anteproyectos de presupuesto en los últimos años y sobre todo el impacto presupuestario que produjo el último proceso electoral con la realización de una segunda ronda electoral, no permitiría hacer un recorte del 20% en buena  parte de las subpartidas presupuestarias detalladas en el artículo 8 de la directriz presidencial de marras; sin embargo, como parte de un  análisis realizado que abarcó una revisión general de todo el presupuesto institucional, se determinaron algunos ahorros presupuestarios en otras subpartidas las cuales se presentarán más adelante en la propuesta de devolución presupuestaria que incluye otros rubros  para coadyuvar con los esfuerzos gubernamentales para reducir el gasto  público. El monto total resultante, sobrepasaría significativamente lo que representa para el caso del Tribunal el referido 20% de reducción en las subpartidas indicadas por el Poder Ejecutivo.

c) En relación con los aspectos relacionados de restricciones presupuestarias, que según la directriz presidencial referencian la elaboración del anteproyecto de presupuesto de 2015, el que de todos modos ya había sido presentado al Ministerio de Hacienda cuando se emitió esa directriz, se procuró, siempre sobre la base de la misma política institucional de austeridad, su cumplimiento  hasta donde fue posible para no afectar el proceso electoral del 2016.

Según lo indicado en el aparte c) de este informe, como parte del análisis al presupuesto institucional, además de los ahorros establecidos de previsiones que se ejecutan con base en la demanda de fondos, se tienen  montos que corresponden a actividades importantes que se prescinden  pero que se pueden  posponer para el próximo año y  también, precisamente a propósito del ejercicio que se lleva a cabo cada año sobre la utilización del presupuesto para un eventual referendo,  según consulta realizada a la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, se indica en su oficio DGRE-643-2014,  que es dable devolver el presupuesto que para ese fin se estimó para el presente período presupuestario;  toda vez que, la  única gestión que estaba en curso durante el presente año fue rechazada mediante resolución 0099-DGRE-2014.

Adicionalmente, en lo relativo al Fondo General de Elecciones, normado por el artículo 25 del Código Electoral, se ha determinado que fue innecesaria la utilización de la totalidad de los fondos presupuestados, de modo que se puede hacer una devolución de   ¢ 251.678.000,oo., que de todos modos contempla el citado Código.  Cabe indicar, que la liquidación del referido fondo está en proceso, siendo que se coordinaría con el Ministerio de Hacienda la respectiva devolución a la luz de lo establecido  en el supracitado  artículo y según los mecanismos que así disponga ese ministerio.

Con fundamento en el estudio realizado,  y tomando en consideración las posibilidades presupuestarias resultantes del actual ejercicio económico, se detallan seguidamente los  montos que si a bien estima el Superior, se podrían poner a disposición de las autoridades hacendarias:

I Propuesta devolución presupuesto 2014

Subprograma 850-01

Subprograma 850-02 (Referendo)

Subprograma 850-02(otros)

RESUMEN

II Propuesta devolución presupuesto 2015

En cuanto al anteproyecto de presupuesto para el año 2015, el cual se formuló con apego a las directrices hacendarias, de modo que el subprograma presupuestario 850-01 se  ajustó al límite de crecimiento establecido y que en lo relativo al subprograma 850-02 se experimentó, sin contar con el monto de la Contribución Estatal a Partidos Políticos, una disminución del 1.9 % en relación con el presupuesto del 2014, lo que contribuyó a que el crecimiento real del presupuesto institucional fuera de únicamente un 0.5%, situación que, considerando que el 2015 es un año preelectoral, indudablemente hacen patente lo externado anteriormente en cuanto a que la política institucional de elaborar presupuestos de manera, austera, racional y equilibrada, se ha concretado para este  último proceso.

Consecuentemente, y no obstante lo expuesto en el párrafo anterior respecto a la moderación con que se formuló el presupuesto institucional, no obstó para hacer una revisión de los gastos incluidos en el anteproyecto de 2015, concluyéndose que no existe margen para hacer recortes presupuestarios sin que con ello se ponga en riesgo el cumplimiento de los servicios que brinda el Tribunal.

Sin embargo, se estima que se podría sugerir al Ministerio de Hacienda una alternativa que permitiría reducir los ¢ 2000 millones solicitados por ese Ministerio en el anteproyecto de presupuesto  presentado por el  Tribunal.  Si bien, en cumplimiento de lo establecido en el Código Electoral se incluyó los fondos para el financiamiento estatal a los partidos políticos que participarán en las elecciones municipales del 2016, estos no serían utilizados en el 2015, por lo que disminuir en esa cifra lo presupuestado para  el financiamiento de los partidos políticos no generaría ninguna lesión al proceso electoral, siempre y cuando se repongan en el presupuesto del 2016.".

Se dispone: Aprobar conforme se propone. Hágase del conocimiento del señor Ministro Fallas Venegas. ACUERDO FIRME.

B) Consulta legislativa del proyecto de ley de Reforma de los artículos 52 y 94 del Código Electoral Ley 8765, expediente n.° 18.647. De la señora Rosa María Vega Campos, Jefa de Área de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.° CG-210-2014 del 28 de julio de 2014, recibido –vía correo electrónico– el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Con instrucciones del Presidente de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, diputado Franklin Corella Vargas, se solicita el criterio de esa Institución en relación con el expediente 18.647 “Reforma de los artículos 52 y 94 del Código Electoral Ley 8765”, el cual se adjunta.

Se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho días hábiles y, de ser posible, enviar también el criterio de forma digital.

(…)".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

Consideraciones preliminares.

El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone en forma preceptiva que tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral” la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de este organismo electoral, evacuar las consultas que el órgano legislativo realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Colegiado ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no sólo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este organismo electoral; lo anterior a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

La Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, somete a consulta de este Tribunal el texto del proyecto de ley "REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 52 Y 94 DEL CÓDIGO ELECTORAL,  LEY N.° 8765", tramitado en expediente legislativo número 18.647.

Objeto del proyecto.

En síntesis, el proyecto de ley procura la reforma de los artículos 52 y 94 del Código Electoral, con la finalidad de que los partidos políticos incorporen en su estatuto los mecanismos que les permitan verificar que sus proveedores de bienes y servicios estén al día en sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social –CCSS-. Asimismo, se pretende que la acreditación del cumplimiento de ese requisito sea indispensable en sus liquidaciones de gastos.

Sobre el proyecto de ley objeto de consulta.

De acuerdo con las competencias que le han sido otorgadas por el Ordenamiento Jurídico, este Tribunal se refiere al proyecto consultado en los siguientes términos:

El proyecto en consulta pretende fortalecer una institución insignia de la solidaridad costarricense, como es la Caja Costarricense de Seguro Social, al establecer que aquellos bienes y servicios que sean contratados por los partidos políticos en la realización de sus actividades ordinarias, provengan de empresas o individuos que se encuentren al día en sus obligaciones con la CCSS. En ese sentido, este Tribunal comparte plenamente el fin pretendido por el referido proyecto y consideramos que la reforma propuesta no supone ningún roce con la Constitución Política, por lo que no existe motivo para oponerse al proyecto; no obstante, si se estima pertinente advertir las obligaciones que los partidos políticos deberán tener en cuenta, a los efectos de ajustar su accionar a las nuevas disposiciones, en caso de la aprobación del proyecto bajo análisis:

Incorporación de un inciso t) al artículo 52 del Código Electoral.

La propuesta lo que establece es la incorporación de un nuevo inciso en el estatuto de los partidos políticos, donde se indiquen: “Los mecanismos que permitan verificar que los proveedores de bienes y servicios que se contraten estén al día en el pago en sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social”.

Sobre este punto es necesario indicar que si bien la reforma parte de la premisa de que los gastos de los partidos políticos son redimidos con los recursos del Estado, es lo cierto que no todos los partidos que llegan a inscribirse ante el Registro Electoral de este Tribunal tienen acceso al financiamiento público; antes bien, la mayoría de los partidos, sobre todo los inscritos a escala provincial y cantonal, tradicionalmente no han recibido fondos públicos para cubrir los gastos incurridos en su participación electoral. Así, por ejemplo, para las elecciones nacionales celebradas en febrero del año 2010 participaron 18 agrupaciones políticas (9 inscritas a escala nacional y 9 inscritas a escala provincial), pero únicamente 9 lograron alcanzar el derecho a optar por el reintegro de sus gastos con los recursos de la contribución estatal (8 inscritas a escala nacional y 1 inscrita a escala provincial). En las elecciones municipales celebradas en el mes de diciembre del mismo año participaron 47 agrupaciones políticas (9 inscritas a escala nacional, 5 inscritas a escala provincial, 26 inscritas a escala cantonal y 7 coaliciones); de ellas 43 lograron alcanzar el derecho al financiamiento estatal de sus gastos (9 inscritas a escala nacional, 4 inscritas a escala provincial, 23 inscritas a escala cantonal y 7 coaliciones), pero solamente 31 presentaron su liquidación de gastos (9 inscritas a escala nacional, 2 inscritas a escala provincial, 13 inscritas a escala cantonal y 7 coaliciones). Por último, para las elecciones nacionales celebradas en el mes de febrero del presente año, participaron 21 agrupaciones políticas (14 inscritas a escala nacional y 7 inscritas a escala provincial), pero únicamente 9 lograron alcanzar el derecho a optar por el reintegro de sus gastos con los recursos de la contribución estatal (8 inscritas a escala nacional y 1 inscrita a escala provincial). Cabe señalar que a la fecha una no presentó su liquidación y otra tiene la posibilidad de presentarla hasta el 7 de agosto.

Por consiguiente, si bien el proyecto pretende que todos los partidos políticos que quieran inscribirse deben incorporar a sus estatutos los mecanismos que les permitan “verificar que los proveedores de bienes y servicios que se contraten estén al día en el pago en sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social”, es lo cierto que una cantidad importante de ellos no recibirá financiamiento público para reembolsar sus gastos, sobre todo los que se inscriban a escala provincial y cantonal, y estos últimos representan la mayor cantidad de partidos inscritos a la fecha, con la particularidad de que en la mayoría de los casos son partidos con presupuestos muy limitados y que no cuentan con infraestructura contable y financiera que les permita verificar y cumplir a cabalidad la obligación de comentario.

Incorporación de un párrafo final al artículo 94 del Código Electoral.

La propuesta establece la adición de un último párrafo en el artículo 94 del Código Electoral que textualmente dice:

“Los gastos que se generen de acuerdo con los incisos señalados en este artículo, en los que participen proveedores de bienes y servicios deberán estar al día en sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social. Lo anterior será requisito indispensable para los efectos de la liquidación de gastos señalados en el artículo 95 del Código Electoral”.

De aprobarse la norma de comentario implicará que este Tribunal no aprobará o reconocerá ningún gasto donde no se haya acreditado el cumplimiento del requisito indicado. Es decir, independientemente de la demostración de que el gasto fue efectivamente incurrido, si no se acredita que el proveedor del bien o servicio contratado estaba al día en sus obligaciones con la CCSS, el gasto será rechazado. Consideramos pertinente advertir lo anterior, pues los partidos deberán tomar las previsiones del caso para cerciorarse de que los proveedores estén al día en el pago de sus cargas sociales previo al pago de la contratación respectiva, si pretenden el reconocimiento de ese gasto dentro de la contribución estatal, lo que podría implicar demoras o atrasos en sus procedimientos de contratación y pago de bienes y servicios.

De la afectación a los partidos políticos en cuanto a las revisiones de las liquidaciones de gastos a la luz de las disposiciones que se proponen.

Con respecto a este punto es necesario indicar que al actual sistema de revisión de liquidaciones de gastos del TSE se fundamenta en una revisión parcial de los gastos liquidados, con base en un muestreo y bajo el fundamento de que la liquidación debe venir avalada por un Contador Público inscrito ante la Contraloría General de la República.  Así el párrafo segundo del artículo 107 del Código electoral dispone lo siguiente:

“(…) Recibida la liquidación, el Tribunal dictará la resolución que determine el monto que corresponde girar al partido político, en un término máximo de quince días hábiles. No obstante, si existiera alguna circunstancia que haga presumir, a criterio del Tribunal, la no conformidad de la totalidad de los gastos liquidados o parte de ellos, podrá ordenar la revisión de los documentos que respaldan la liquidación correspondiente. En todo caso, el Tribunal podrá autorizar el pago de los rubros que no sean sujetos de revisión.” (el subrayado no es del original).

De igual forma el párrafo tercero del artículo 69 del Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos establece que:

“(…) El Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos, como parte de la evaluación, verificará mediante pruebas selectivas, únicamente los gastos certificados por el Contador Público Autorizado contenidos en aquellas liquidaciones que presenten los partidos políticos dentro de los plazos establecidos en el ordenamiento jurídico. Para la obtención de la muestra a aplicar, el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos deberá definir el ámbito de los rubros a revisar.”.

En ambos casos la normativa dispone, como regla, que las revisiones de gastos se harán con base en muestras de las liquidaciones presentadas por los partidos políticos y solo en casos excepcionales y justificados se podrá hacer una revisión total de éstas.

La constatación del cumplimiento de este requisito podría conllevar una mayor dilación en el proceso de revisión de las liquidaciones de gastos, en razón de la verificación de este requisito adicional, siendo que el legislador lo estaría considerando indispensable en el proceso de aprobación de los gastos.

Dicha demora en la revisión repercute de igual forma en el plazo que tendría que esperar el partido político para poder recibir el monto aprobado por este Tribunal.

De las características propias de la organización de los partidos políticos.

Debe tenerse en cuenta que no todos los partidos políticos poseen una organización interna centralizada que permita a una única persona encargada hacer los pagos a nivel general de todos los proveedores, sino que la mayoría de partidos que presentan liquidaciones de gastos manejan un sistema descentralizado de contratación y pago de muchos de los bienes y servicios que adquieren, en virtud de lo cual optan por girar pequeños montos para que los encargados de cada zona, cantón o distrito realicen los pagos respectivos, y posteriormente remiten a la sede central y a sus encargados las facturas y recibos; razón por la cual, en caso de que se apruebe el proyecto, deberán prever los procedimientos necesarios para acreditar el cumplimiento del requisito en mención, pues de lo contrario este Tribunal se vería imposibilitado de aprobar el pago de aquellos gastos donde tal requisito no fue acreditado.

Conclusión.

Como corolario de lo antes expuesto y dado que en el proyecto en consulta no se evidencian vicios de constitucionalidad ni incongruencias que lo tornen jurídica y técnicamente improcedente, este Tribunal rinde criterio positivo a su aprobación; no obstante, se hacen ver los posibles efectos no deseados con la reforma, en orden a que sean valorados por el legislador. ACUERDO FIRME.

C) Consulta legislativa del proyecto de ley Reforma, Adición y derogatoria de varios artículos del Código Electoral, Ley Nº 8765 del 19 de agosto de 2009, relativos al financiamiento de los partidos políticos, expediente n.° 18.739. De la señora Rosa María Vega Campos, Jefa de Área de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.° CG-225-2014 del 28 de julio de 2014, recibido –vía correo electrónico– el día siguiente en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Con instrucciones del Presidente de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, diputado Franklin Corella Vargas, se solicita el criterio de esa Institución en relación con el expediente 18.739 “Reforma, Adición y derogatoria de varios artículos del Código Electoral, Ley Nº 8765 del 19 de agosto de 2009, relativos al financiamiento de los partidos políticos”, el cual se adjunta.

Se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho días hábiles y, de ser posible, enviar también el criterio de forma digital.

(…)".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

Consideraciones preliminares.

El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone, en forma preceptiva, que tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral” la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elección popular, solo se podrán convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.

Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de este Organismo Electoral, evacuar las consultas que el órgano legislativo realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Colegiado ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no solo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Colegiado, lo anterior a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

Sobre el proyecto de ley objeto de consulta.

La Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, somete a consulta de este Tribunal el proyecto legislativo tramitado en expediente número 18.739, denominado “Reforma, Adición y derogatoria de varios artículos del Código Electoral, Ley Nº 8765 del 19 de agosto de 2009, relativos al financiamiento de los partidos políticos”.

La iniciativa legislativa consultada -aunque suscrita por los diputados que ahí se indica- corresponde a un proyecto de ley elaborado e impulsado por este Tribunal, en atención a la atribución conferida en el artículo 12 inciso m) del Código Electoral, que fuera puesto en conocimiento de la Comisión Especial de Reformas Electorales de la Asamblea Legislativa el 1° de abril de 2013, con el fin de brindar insumos para la delicada labor legislativa en materia de financiamiento electoral.

Tal y como se detalla en la exposición de motivos, este proyecto procura que las agrupaciones políticas accedan oportunamente a los recursos necesarios para enfrentar la campaña electoral, disminuir los costos asociados a ella, así como propiciar condiciones para mejorar los índices de equidad en la contienda, mediante mecanismos que permitan a todas las alternativas políticas exponer, en condiciones de igualdad, su oferta política.

Para tales efectos se propone: robustecer el sistema de financiamiento anticipado de las elecciones nacionales y municipales, permitiendo a los partidos utilizar, antes de las votaciones, hasta un cincuenta por ciento (50%) del monto que se determine como contribución estatal; establecer franjas electorales para profundizar el debate democrático entre las diferentes opciones políticas; crear un incentivo fiscal a favor de quienes realicen donaciones a los partidos políticos; regular el transporte público gratuito de los electores a cargo de los concesionarios; modificar la obligación legal de publicar los estados financieros de los partidos en diarios de circulación nacional, para que en su lugar se coloquen en el sitio Web del Tribunal Supremo de Elecciones; y ampliar las atribuciones del fiscal partidario para que pueda velar por la corrección en el manejo de las finanzas.

Cabe indicar que en el proyecto consultado se incluyen los mecanismos que dan respuesta a las recomendaciones que formulara -sobre el financiamiento electoral- la Misión de Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos (OEA) a este Tribunal, en su reciente informe, con motivo de las Elecciones de Presidente y Vicepresidentes de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa (ver informe en la siguiente dirección electrónica http://www.tse.go.cr/pdf/varios/informe_verbal_OEA.pdf).

Conclusión.

Por lo expuesto, el Tribunal Supremo de Elecciones avala plenamente el proyecto “Reforma, Adición y derogatoria de varios artículos del Código Electoral, Ley Nº 8765 del 19 de agosto de 2009, relativos al financiamiento de los partidos políticos”, el cual se tramita en expediente número 18.739. ACUERDO FIRME.

D) Consulta legislativa del proyecto de ley de Modificación del artículo 96 del Código Electoral para regular el financiamiento estatal anticipado a los partidos políticos, expediente n.° 18.836. De la señora Rosa María Vega Campos, Jefa de Área de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.° CG-220-2014 del 29 de julio de 2014, recibido –vía correo electrónico– el día siguiente en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Con instrucciones del Presidente de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, diputado Franklin Corella Vargas, se solicita el criterio de esa Institución, en relación con el expediente 18.836 “Modificación del artículo 96 del Código Electoral para regular el financiamiento estatal anticipado a los partidos políticos”, el cual se adjunta.

Se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho días hábiles y, de ser posible, enviar también el criterio de forma digital.

(…)".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

Consideraciones preliminares.

El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone, en forma preceptiva, que tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral” la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elección popular, solo se podrán convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.

Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de este Organismo Electoral, evacuar las consultas que el órgano legislativo realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Colegiado ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no solo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Colegiado; lo anterior a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

Sobre el proyecto de ley objeto de consulta.

La Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa somete a consulta de este Tribunal el proyecto legislativo tramitado en expediente número 18.836, denominado “Modificación del artículo 96 del Código Electoral para regular el financiamiento estatal anticipado a los partidos políticos”.

Este proyecto, conforme a lo enunciado en su exposición de motivos, procura mejorar la equidad en la campaña electoral, mediante el fortalecimiento del financiamiento anticipado de las elecciones nacionales y municipales.  Para tal fin, se pretende modificar el artículo 96 del Código Electoral para que los partidos políticos puedan utilizar, previo a las votaciones, hasta un cincuenta por ciento (50%) del monto que se determine como contribución estatal, el cual se distribuirá de la siguiente manera: un cincuenta por ciento (50%) del monto será no reembolsable, administrado por este Tribunal, para el pago de espacios en televisión, radio y prensa escrita y repartido, equitativamente, entre los partidos políticos participantes; y el cincuenta por ciento (50%) restante será reembolsable y distribuido entre las agrupaciones políticas, previa rendición de garantías líquidas.

Consciente de la necesidad de que todas las opciones políticas puedan visibilizarse y exponer equitativamente su oferta política, el TSE ve con agrado la iniciativa legislativa en consulta, por cuanto constituye (pese a ser menos ambiciosa que la propuesta por esta Autoridad Electoral en el Proyecto de Ley número 18.739) un avance importante en la lucha por lograr mayor equidad en la contienda electoral, al introducir mecanismos que democratizan el acceso a los medios de comunicación, permitiendo que partidos políticos que no cuentan con recursos económicos puedan acceder a esos espacios.

No obstante la buena intención de la iniciativa, este Tribunal estima conveniente realizar algunas precisiones sobre los eventuales efectos no deseados que podría provocar la aprobación de la reforma en los términos propuestos.

Encarecimiento de las campañas electorales: El financiamiento de la política y su incidencia en el proceso electoral se ha convertido, en la última década, en una las mayores preocupaciones de la sociedad, los estados americanos y los organismos internacionales. Así, desde el año 2001, en el artículo 5 de la Carta Democrática Interamericana se estableció, como una de las prioridades para la democracia, el fortalecimiento de los partidos políticos y, además, que: “Se deberá prestar atención especial a la problemática derivada de los altos costos de las campañas electorales y al establecimiento de un régimen equilibrado y transparente de financiación de sus actividades.”.

Este Tribunal, después de analizar la propuesta consultada, ve con preocupación el hecho de que esta no asume el desafío de procurar campañas más austeras. 

A diferencia de esta iniciativa de ley, la impulsada por el TSE (en el ya citado proyecto n.° 18.739) lo hace estableciendo un régimen de franjas electorales que los medios de comunicación electrónicos deben proporcionar gratuitamente, como contraprestación por el uso concesionado del espectro electromagnético que, constitucionalmente, es un bien demanial (“Artículo 115.- Difusión de la propaganda electoral en radio y Televisión.  Las radioemisoras y televisoras que operen bajo concesiones del espectro electromagnético estatal, están obligadas a ceder gratuitamente, durante el período de campaña electoral referido en el artículo 149 de este Código, treinta minutos diarios en cada estación de radio y televisión, los cuales estarán destinados a la difusión de propaganda electoral”). Paralelamente, sugiere estipular un límite a la propaganda adicional pagada por las agrupaciones políticas en esos medios (“Artículo 117.- Contratación de propaganda en medios de radio y televisión.  A excepción de los partidos políticos participantes en el proceso electoral, ninguna persona física o jurídica, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar espacios en medios de comunicación radiales o televisivos durante el período de campaña, cuyo contenido pueda ser calificado como propaganda electoral, en el sentido de que pretenda influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ya sea a favor o en contra de partidos políticos o candidatos a cargos de elección popular.  Durante el período de campaña los partidos políticos con candidaturas inscritas podrán pautar propaganda política por su cuenta hasta en un cien por ciento (100%) adicional a lo que por concepto de franjas electorales les corresponda, según lo indicado en el artículo anterior. Dicho límite regirá en relación con cada medio de comunicación, de modo que no será admisible que se acumule tiempo a contratar en un medio en particular con lo que se deje de utilizar en otros. Cualquier exceso en pauta publicitaria en radio y televisión no será reconocible con cargo a la contribución estatal y, en todo caso, será sancionado en los términos previstos en el artículo 286 bis de este Código”). 

Es evidente la sustancial disminución de los costos asociados a las campañas electorales que, de aprobarse la iniciativa del TSE, se produciría; esto, en tanto la propaganda en radio y televisión es el principal disparador del gasto electoral.

En cambio, el proyecto que ahora se analiza, aunque prevé la cesión gratuita por parte del Estado y a favor de los partidos de esos espacios propagandísticos (a título de financiamiento anticipado no reembolsable), carga su costo al erario, es decir, a los contribuyentes.

Incluso, de aprobarse, esta propuesta legislativa podría encarecer, aún más, las campañas electorales, ya que los partidos políticos, aparte de los espacios que obtendrían en medios de comunicación como parte del monto no reembolsable, podrían contratar pauta publicitaria adicional sin ningún tipo de límite o tope.

Con la finalidad de ilustrar esta afirmación se estima conveniente citar, como ejemplo, cuál habría sido el escenario del gasto electoral en medios de comunicación si se hubiera aplicado la reforma al proceso electoral de 2010.

En este sentido, para ese proceso electoral el monto máximo del aporte estatal se definió en la suma de ₡17.174.926.340,00; de ese monto, según el proyecto, se debe reservar un 50% como financiamiento anticipado, sea la suma de ₡8.587.463.170.00 y, además, se define en el inciso a) que de este porcentaje un 50% se tendrá como un gasto no reembolsable que el TSE deberá destinarlo para el “pago de espacios en medios televisivos, radiales y prensa escrita”, con lo cual ese anticipo quedaría establecido en la suma de ₡4.293.731.585.

Ahora bien, tomando en cuenta que la propuesta no establece ningún límite para que los partidos políticos puedan contratar pauta adicional a la que se les otorga como no reembolsable y que para el proceso electoral de 2010, según consta en el Registro Electoral, las agrupaciones políticas liquidaron la suma de ₡6.345.014.302,39 por ese concepto (₡522.508.784,21 en prensa escrita, ₡1.387.530.338,30 en radio y ₡4.434.975.179,88 en televisión), se podría presentar, en términos potenciales, un escenario en el cual el gasto por propaganda electoral superaría el 50% del monto total del aporte estatal, ya que se destinaría para el pago de esos efectos el monto administrado por este Tribunal y, además, los partidos políticos estarían en la libertad de contratar pauta adicional sin límite.

Los bajos niveles de equidad en la campaña continuarían siendo un tema pendiente: Si bien la propuesta consultada parte de la buena intención de visibilizar a todos los partidos políticos, mediante la distribución equitativa de un porcentaje del aporte estatal para el pago de espacios en medios de comunicación, es lo cierto que al no establecer límites a la contratación de propaganda adicional pagada, la mejora en las asimetrías existentes entre los partidos, en términos de acceso a medios de comunicación, continuaría siendo un tema pendiente: aquellas agrupaciones políticas con más recursos siempre estarían en posibilidad de contratar pauta publicitaria en cantidad suficiente como para provocar un grave desequilibrio en el proceso electoral.

De esta forma se sugiere respetuosamente, a las señoras y señores diputados, complementar la propuesta, en el sentido de que resulta primordial, para no encarecer las campañas electorales y mejorar los niveles de equidad, que se establezcan límites o topes a la contratación de propaganda pagada, en la misma línea del proyecto de ley que propuso el TSE bajo el número 18.739.

Conclusión. 

Por lo expuesto, el Tribunal Supremo de Elecciones no tiene objeción respecto del proyecto “Modificación del artículo 96 del Código Electoral para regular el financiamiento estatal anticipado a los partidos políticos”, el cual se tramita en expediente número 18.739. Sin embargo, sugiere, con la finalidad de disminuir los costos de las campañas electorales y mejorar los niveles de equidad, que los espacios gratuitos en prensa electrónica sean entendidos como carga concesional y no signifiquen costo para el erario y, además, que se establezcan límites o topes a la contratación de propaganda adicional pagada. ACUERDO FIRME.

E) Consulta legislativa del proyecto de ley Reforma de los artículos 1 y 6 y adición del artículo 5 bis a la Ley Nº 8491, Ley de Iniciativa Popular, expediente n.° 18.771. De la señora Nery Agüero Montero, Jefa de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.º CJ-95–2014 del 31 de julio de 2014, recibido –vía correo electrónico– el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Con instrucciones del diputado Carlos Arguedas Ramírez, Coordinador de la Subcomisión que estudia el proyecto: Expediente N.º 18.771 “Reforma de los artículos 1 y 6 y adición del artículo 5 bis a la Ley Nº 8491, Ley de Iniciativa Popular”, publicado en el Alcance Nº 109 a La Gaceta Nº 114 del 14 de junio de 2013, se consulta el criterio a su representada respecto del TEXTO BASE, el cual se adjunta.

Apreciaré  remitir, dentro de los ocho días hábiles siguientes a la recepción de esta solicitud, la correspondiente opinión y hacerla llegar a la Secretaría de la Comisión

(…)".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

Sobre el proyecto de ley objeto de consulta.

El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone, en forma preceptiva, que tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral” la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elección popular, solo se podrán convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.

Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de este Organismo Electoral, evacuar las consultas que el órgano legislativo realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Colegiado ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no solo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Colegiado; lo anterior a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

La Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, somete a consulta de este Tribunal el texto del proyecto legislativo “Reforma de los artículos 1 y 6 y adición del artículo 5 bis a la Ley Nº 8491, Ley de Iniciativa Popular”, tramitado en expediente legislativo número 18.771, cuyo objeto es, por medio de las reformas propuestas, establecer los procedimientos que se deben seguir en la Asamblea Legislativa en los casos de los proyectos de ley que se presenten por medio de la Ley de Iniciativa Popular.

Del examen de la propuesta legislativa consultada, no se advierte que esta contenga disposición alguna relacionada con la materia electoral, que haga referencia o pretenda regular en modo alguno actos relativos al sufragio o disposiciones que directa o indirectamente modifiquen, menoscaben o incidan en las competencias constitucionalmente asignadas a estos organismos electorales y sobre la cual este Tribunal deba emitir su criterio, en los términos establecidos en los artículos 97 constitucional y 12 del Código Electoral.

Con base en lo expuesto, al estimar que la propuesta legislativa resulta ajena al Derecho Electoral y al giro de estos organismos electorales, omitimos manifestar criterio alguno en los términos de los artículos 97 constitucional y 12 del Código Electoral.  ACUERDO FIRME.

A las dieciséis horas terminó la sesión.