ACTA N.º 63-2014

Sesión extraordinaria celebrada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las catorce horas del seis de junio de dos mil catorce, con asistencia de los señores Magistrados Luis Antonio Sobrado González –quien preside–, Fernando del Castillo Riggioni y Luz Retana Chinchilla.

ARTÍCULO ÚNICO. ASUNTOS EXTERNOS.

A) Consulta legislativa del proyecto de Ley de fortalecimiento de la Imprenta Nacional, expediente 18.821. De la señora Rosa María Vega Campos, Jefa de Área de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.° CG-046-2014 del 29 de mayo de 2014, recibido –vía correo electrónico– en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Con instrucciones del Presidente de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, diputado Franklin Corella Vargas, se solicita el criterio de esa institución en relación con el expediente 18.821 “LEY DE FORTALECIMIENTO DE LA IMPRENTA NACIONAL”, el cual se adjunta.

Se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho días hábiles y, de ser posible, también enviar el criterio de forma digital.[…].".

Se dispone: Contestar la consulta formulada en los siguientes términos:

Sobre el proyecto de ley objeto de consulta.

El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone en forma preceptiva que, tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral”, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones  su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de este Organismo Electoral, evacuar las consultas que el órgano legislativo realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Colegiado ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no sólo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Organismo Electoral, lo anterior a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

La Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, somete en consulta de este Tribunal el proyecto legislativo “Ley de fortalecimiento de la Imprenta Nacional”. 

En síntesis, según lo indicado en su exposición de motivos, la iniciativa legislativa consultada procura el fortalecimiento y competitividad de la Imprenta Nacional, de manera que sea más rentable y genere un superávit mayor al que reporta en la actualidad.

En lo que a materia electoral respecta, el artículo 3 del proyecto en estudio pretende establecer como competencia exclusiva de la Imprenta Nacional –entre otras cosas- la impresión del material electoral requerido por el Tribunal Supremo de Elecciones tanto para los procesos de elecciones nacionales, municipales y referéndum.

En este sentido, el artículo 20 del proyecto plantea la modificación del artículo 304 del Código Electoral, de manera que en su párrafo cuarto se lea:

“Las papeletas que se requieran para los distintos procesos electorales a cargo del TSE y demás materiales impresos necesarios estarán a cargo de la Imprenta Nacional. Solo en caso de emergencia debidamente decretada el Tribunal podrá realizar dicha impresión en imprentas privadas, prescindiendo del sistema de licitación exigido por la Ley de contratación administrativa.  En virtud de lo anterior, durante el tiempo que se requiera para la realización de tales impresiones, la Imprenta Nacional deberá dar prioridad a esta tarea sobre cualquier otra y quedará a las órdenes del Tribunal.” 

En criterio este Tribunal la iniciativa legislativa, en los términos propuestos, resulta inconstitucional en tanto supone la invasión a una de las competencias que como Administración Electoral ejerce de manera exclusiva este Tribunal.

Al respecto se debe considerar que el artículo 99 de la Constitución Política dispone que la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, corresponden en forma exclusiva al Tribunal Supremo de Elecciones, el cual goza de independencia en el desempeño de su cometido.  Asimismo el inciso 3° del artículo 102 de la Constitución Política establece como funciones del TSE la de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral. 

Lo anterior, ha sido reiterado en diferentes sentencias dictadas por la Sala Constitucional, al reconocer que el interés del Constituyente de 1949, fue el de garantizar la autonomía en la función electoral del TSE respecto a diferentes actos relativos a la materia y el proceso electoral, con el fin de privilegiar el sistema democrático. 

Así por ejemplo en sentencia número 3194-92 de las dieciséis horas del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y dos, la Sala Constitucional señaló:

"(...) El sistema de la Constitución, su interpretación vinculante sólo está atribuida a dos órganos del Estado, a saber: a la Sala Constitucional, en el ejercicio de la función jurisdiccional constitucional, y al Tribunal Supremo de Elecciones, en lo relativo a la organización, dirección y fiscalización de los actos relativos al sufragio. Esto equivale a decir que el Tribunal interpreta la Constitución Política en forma exclusiva y obligatoria, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales en materia electoral, y por tanto, no cabe suponer que esa interpretación pueda ser fiscalizada por otra jurisdicción, así sea la constitucional (…).".

En sentencia número 980-91 de las trece horas treinta minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno, la Sala Constitucional indicó:

"… El Tribunal, como órgano constitucional especializado para la materia electoral, con el rango e independencia de los poderes públicos, puede ser investido, sólo que en ámbito específico, con cualquiera de las funciones del Estado, y de hecho lo está con las tres, tener a su cargo "la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuye esta Constitución y las leyes" (artículo 9° párrafo 3° y 99 de la Carta Fundamental); competencias de las que los artículos 97 párrafo 2° y 121 inciso 1°) excluyen aun (sic) a la Asamblea Legislativa y que el 102 termina de reforzar con una no igualada amplitud, sobre todo al atribuirle poderes tan amplios como el de "interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral" (inciso 3°)…"

Finalmente para ilustrar la independencia y autonomía que goza el TSE y de la relevancia de su papel como garante del sistema democrático, aún tratándose de materia de contratación administrativa, cabe destacar las consideraciones de la Sala Constitucional en el voto N.° 2659 del 4 de abril del año 2001, al recurrirse el artículo 175 del Código Electoral derogado, respecto al trámite de licitaciones para adquirir materiales electorales y el artículo 83 de la Ley N.° 6975.

“(...) VIII.- Tal como se indicó, en la norma discutida se diseña un sistema de excepción al régimen general de contratación administrativa, en favor del sistema democrático representado y administrado por el Tribunal Supremo de Elecciones, pero debe anotarse en primer término que esa excepción tiene bien definido un límite temporal; esto es, ella opera única y exclusivamente durante el lapso de un año anterior al día que deba tener lugar la elección de Presidente y Vice-Presidentes de la República. Si tomamos en cuenta lo anterior, el objeto perseguido con la creación de la excepción comienza a tomar forma, en tanto se pretende otorgar al órgano electoral una flexibilidad suficiente para asegurarse de que pueda cumplir con el cometido constitucional de llevar adelante los procesos electorales. Es cierto que muchas de los requerimientos para ese período específico son perfectamente previsibles y esto lo corrobora el mismo Tribunal en su informe cuando enlista las licitaciones (tanto públicas como por registro o restringidas) que tiene pendientes para la adquisición de materiales a utilizar en el proceso eleccionario; sin embargo, ello no contradice de modo alguno, ni deja sin fundamento la previsión que el legislador ha hecho en la norma discutida para asegurar al país contra las situaciones imprevistas que puedan surgir. Es indiscutible el altísimo valor que a los ojos de la sociedad costarricense tienen las elecciones nacionales y por ello tiene plena justificación la cautela que toma el legislador en la norma discutida si –tal como se desprende de la limitación temporal- permite al Tribunal Supremo de Elecciones actuar con la agilidad necesaria para dar satisfacción al interés público que constituye su función.-

IX.- (…) En tal sentido, cabe anotar que, constitucionalmente, Costa Rica escogió la democracia como sistema político, el cual está conformado por los derechos y garantías que recoge la Constitución política (sic); de los cuales un elemento muy importante es la alternabilidad en el ejercicio del poder, constituida en el caso por la renovación cada cuatro años de los órganos que integran el gobierno del Estado mediante elección popular y universal. No es posible admitir que el libre ejercicio de ese sistema de gobierno pueda detenerse o colapsar en razón de la observancia estricta de las limitaciones públicas para adquirir todo lo necesario para llevar adelante tal elección. Sería esta una forma simple de "abolir" el sistema en perjuicio de la voluntad popular. Por ello, el Tribunal Supremo de Elecciones es autorizado por el legislador para realizar los contratos necesarios para que el ejercicio democrático de elección no se detenga, pero sin perjuicio de las responsabilidades personales en que puedan incurrir los jerarcas por la falta de programación y planificación de las compras para las elecciones. Así, al Tribunal Supremo de Elecciones se le faculta para separarse de los procesos de contratación que son normales para la administración pública, en razón de la importancia que para la Constitución Política tiene el proceso eleccionario para la subsistencia del sistema político por el que se ha optado; este proceso requiere -conforme se llega al día en que se celebra la elección de Presidente Vicepresidentes y diputados- mecanismos ágiles frente a imprevistos que no pueden esperar la tramitación de una licitación como la que normalmente se requiere por las reglas de la contratación de la administración pública. Tales imprevistos pueden producirse aún por la falta de atención de quienes a tienen a su encargo, en el Tribunal Supremo de Elecciones, el proceso eleccionario, pero la solución para tales casos no está en exigir el proceso de contratación normal del Estado, sino la responsabilidad del funcionario. Todo lo anterior se impone para la protección del sistema de designación de sus gobernantes por parte de la ciudadanía, exigencia propia del ejercicio de la democracia como sistema de vida por el que opta en el artículo 1 de la Constitución Política (...)”.

Teniendo presente lo anterior, debe considerarse que precisamente el espíritu del legislador al retomar en el artículo 304 del Código Electoral vigente, lo dispuesto en el citado artículo 175 de la ley número 1536, sobre el trámite de contratación para adquirir materiales electorales, incluyendo en este la potestad del Tribunal de contratar imprentas privadas en caso de estimarlo necesario, se fundamenta precisamente en el reconocimiento que efectúa la Sala Constitucional, no solo sobre las competencias del Tribunal en materia electoral, sino también valorando para ello la flexibilidad que debe tener para garantizar y hacer efectivo el ejercicio del sufragio de los ciudadanos costarricenses en un lapso de tiempo muy corto; razón por la cual se estima que no debe limitarse o condicionarse el accionar del Tribunal Supremo de Elecciones respecto del ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, a la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, pues ello atiende a un fin superior de interés nacional, amén de afectar indebidamente la independencia que la Constitución le garantiza a este Tribunal.  Ahora bien, con el propósito de fortalecer la institucionalidad de la Imprenta Nacional, tal y como se pretende en el artículo 3° del anteproyecto de ley y en la modificación propuesta al artículo 304 del Código Electoral vigente, al señalarse en el primer caso que “Es competencia de la Imprenta Nacional la publicación (…) del material requerido por el Tribunal Supremo de Elecciones tanto para las elecciones nacionales, municipales como referéndum”, se limita la facultad que hoy goza el Tribunal de contratar el servicio de impresión de forma privada cuando se considere es la mejor manera de satisfacer el fin público, condicionándola con la reforma propuesta a que esta se realice solo a “caso de emergencia decretada”, sin establecer claramente quién haría esa declaración. 

Debe tenerse presente que, a partir de la promulgación del Código Electoral en el año 2009, el Tribunal está obligado a organizar procesos electorales cada dos años, es decir prácticamente entre una elección y otra, existe un otra plazo de un año y medio para planificar, organizar y contratar todos los bienes y servicios que requiere la atención del proceso electoral, sin considerar la eventual convocatoria a un referéndum. 

A manera de ejemplo, en el caso de la Elección Municipal del año 2016 estarían eligiéndose aproximadamente 6.125 puestos de elección popular y podrían presentarse cerca de 40.000 candidaturas; lo anterior en los mismos plazos otorgados por la legislación electoral para la organización de la Elección Nacional, lo que eventualmente podría implicar la necesaria contratación de al menos dos imprentas para la producción de las papeletas, cuya valoración dependerá únicamente del órgano electoral.

Tampoco podría condicionarse o limitarse al Tribunal Supremo de Elecciones a producir todo el material impreso necesario para la atención de los procesos consultivos o electivos en la Imprenta Nacional cuando, por ejemplo, esa institución no cuenta hoy día con la capacidad de ofrecer tecnología para la impresión digital utilizada desde el año 2010, para la impresión del Padrón Registro con Fotografía, que incluye papel químico para emitir las copias de la certificación de resultados y los mensajes de transmisión de datos, la posibilidad de incluir información variable -cuando sea necesario-: número consecutivo, número de junta y nombre del distrito electoral en la impresión de las papeletas, como un mecanismo adicional que brinda seguridad y control para establecer que las papeletas remitidas a las Juntas Receptoras de Votos corresponden a determinada circunscripción electoral, la impresión de productos de apoyo como las plantillas en Braille, precisamente por la impresión especial de los caracteres en braille, entre otros materiales electorales.

A partir de lo anterior, resulta evidente que la decisión en torno a la impresión de papeletas y del material necesario para la celebración de los procesos eleccionarios, y si esta debe hacerse en la Imprenta Nacional o estará a cargo de otra empresa o institución, constituye una típica decisión de la Administración Electoral, de manera que cualquier disposición normativa que obligue o establezca que la impresión del material electoral sea una tarea exclusiva de la Imprenta Nacional, salvo en los casos de emergencia nacional formalmente decretada, disminuye –de manera inconstitucional- el margen de acción del Tribunal en la toma de esa decisión ante situaciones o circunstancias concretas, lo que podría crear situaciones de riesgo inaceptables para la Administración Electoral y para la celebración de los procesos.

Este argumento nos conduce al siguiente motivo de oposición al proyecto consultado.  Para este Tribunal la propuesta es inoportuna pues en el esquema actual, la decisión sobre en quien recaerá la impresión de papeletas y del material necesario, depende de las necesidades de cada proceso y de la capacidad operativa y tecnológica que tenga la Imprenta Nacional; análisis del que no debe escapar la consideración de los costos y el impacto presupuestario que de ello pueda derivarse.

En otras palabras, la valoración en torno a que si para la impresión del material electoral se acude a la Imprenta Nacional o de manera excepcional a otra imprenta, dependerá entre otras circunstancias, de la capacidad operativa y tecnológica de cara a situaciones o necesidades concretas y de la coyuntura que el Tribunal esté afrontando, de manera que pueda minimizar cualquier riesgo que amenace el proceso. Ejemplo de ello es el caso del proceso de las elecciones municipales a celebrarse en el 2016 mencionado anteriormente, en el que se estima existirá la necesidad de imprimir al menos 5 tipos de papeletas, desafío que demanda desde ya la valoración por parte de este Tribunal, respecto a la conveniencia de contratar dos empresas para ejecutar esas tareas de impresión.

A nuestro juicio, el esquema vigente establecido en el artículo 304 del Código Electoral ha de mantenerse, entendiendo que la Imprenta Nacional tiene una prioridad - no una exclusividad o monopolio- en la impresión de las papeletas y del material necesario para la celebración de los procesos electorales.

Conclusión.

Con base en lo expuesto, al estimar que la propuesta legislativa es inconstitucional e inoportuna, este Tribunal  objeta la iniciativa legislativa consultada, en los términos y con las consecuencias señaladas en el artículo 97 constitucional. ACUERDO FIRME.

B) Consulta legislativa del proyecto de ley de Reforma del artículo 23 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, expediente n.° 18.992. De la señora Nery Agüero Montero, Jefa de la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico de la Asamblea Legislativa, se conoce oficio n.° CSN-06-2014 del 5 de junio de 2014, recibido –vía correo electrónico– el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"La Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico tiene para su estudio el Expediente N.º 18.992 “Reforma del artículo 23 de la Ley N.°7442, Ley Orgánica del Ministerio Público”, publicado en la Gaceta N.°97 del 22 de mayo del 2014. En sesión N.° 1, de esta fecha, se aprobó  una moción para consultarle el TEXTO BASE, el cual se adjunta.

Apreciaré  remitir la correspondiente opinión, dentro de los ocho días hábiles siguientes a la recepción de esta solicitud, y hacerla llegar a la Secretaría de la Comisión…".

Se dispone: Para que se proponga el respectivo proyecto de respuesta –el cual habrá de rendirse a más tardar el 11 de junio de 2014– pase al Departamento Legal. Para su examen se fijan las 10:00 horas del 10 de junio de 2014. ACUERDO FIRME.

A las catorce horas con cuarenta y cinco minutos terminó la sesión.